编者按：2011年，上海市闵行区被国家农业部正式批准为“全国农村改革试验区”，在“农村集体经济组织产权制度改革”方面进行率先探索，为上海乃至全国经济发达地区开展多种形式的农村集体经济组织产权制度改革积累经验、提供创新思路及配套政策。2013年，上海市委、市政府制定了贯彻中央一号文件的《实施意见》，继续全面推行闵行区开展以集体经济组织产权制度改革为内容的全国农村改革试验区工作。截至2012年底，闵行区已累计完成53个村的集体经济产权制度改革。面对传统的农村集体经济管理体制，面对错综复杂的成员结构，面对改革可能引发的各种矛盾，闵行区的农村集体经济产权改革为何能快速推进？取得的经验能否为其它地区的产权制度创新提供借鉴？

“闵行经验”创新农村集体经济产权制度改革

近年来，上海市闵行区不断加大农村改革发展力度，逐步探索推进以有限责任公司、社区股份合作社及社区经济合作社等为模式的农村集体经济组织产权制度改革，为发展农村集体经济、增加农民收入、缩小城乡差距奠定了良好基础。截至2012年底，闵行区已累计完成53个村的集体经济产权制度改革，占全区集体经济组织的三分之一；近10万村民变股民，占全区农村集体组织成员的近三分之一；基本完成全区集体经济组织成员身份界定和农龄统计工作。为全区农村产权改革“争取三年基本完成、五年全面完成”开了局。

一、集体产权制度改革的主要做法

1、积极引导，分类推进。一是对符合撤村条件的村，主要组建社区股份合作社模式。二是对不具备撤村条件、经济规模又较小的村，成立社区经济合作社，不进行工商登记，由政府颁发登记证书；土地资源较多的，探索组建土地股份合作社。三是已改制的村，开展改革的完善工作。2012年，闵行区共完成23个村的集体经济产权制度改革，其中组建村经济合作社16个，土地股份合作社5个，社区股份合作社2个。

2、制定政策，规范操作。一是研究制定实施方案，明确改革的目标任务和时间节点，提出具体工作要求。按照一次规划、分步实施、全面推进的策略，2011年9月全区明确提出“三年基本完成、五年全面完成”的改革目标，2012年全区启动60个村的改革，2013年重点抓好城市化地区30多个村的改革。二是定期召开专题会议，掌握动态，分析情况，解决问题，尤其是在成员代表选举、身份界定与农龄统计、资产处置、股权设置等关键环节上严格按政策执行，切实履行民主程序，各个环节都由村民代表会议讨论确定，坚决杜绝因程序不民主而导致的一系列矛盾，确保改革质量。

3、因地制宜，创新发展。一是利用集体建设用地建设租赁性住房，发展壮大集体经济，促进农民长效稳定增收。二是支持镇村集体经济组织回购经营性物业，并积极探索在经营性土地招拍挂中返还村级组织一定量商业资产。三是建立镇级农民增收平台，注入镇级优质资产，吸引农民投资入股，发展物业经济。

4、加强考核，落实经费。一是设立财政专项资金扶持改革工作，对完成改革并通过考评合格的农村集体经济组织，区、镇两级分别给予一定的工作和奖励经费支持。通过考评划分三个等级，对应给予20万元、15万元、10万元的工作奖励经费，镇按1﹕1进行配套。二是实施经济薄弱村财政托底保障，对28个经济相对困难村实施财政托底保障补贴，规定凡当年可支配收入低于200万元，其缺口部分由区、镇在次年实施托底保障予以补足，托底保障补贴区、镇各承担一半，确保村级集体经济健康、有序发展。

5、建立机制，破解难题。一是建立联动机制。全区21个职能部门和9镇1街道1工业区建立推进改革工作联动机制，各部门、单位主动帮助基层解决改革发展中遇到的困难和问题，确保改革发展稳步推进。二是建立工作机制。全区建立由区改革领导小组负责召开，各街镇及区相关部门负责人参加的工作例会制度，重点研究改革推进过程中的重大问题和重大决策；全区还建立一支由区镇两级75人组成的联络员队伍，及时汇总各镇(街道)、村的改革动态、改革经验和问题矛盾，做到上通下达，力求及时解决基层反映问题。三是建立考核机制。从2013年起，把推进农村集体经济组织改革、增加农民收入工作列入对全区镇、村主要领导的政绩考核重要内容，有效调动干部推进改革的积极性。

二、集体产权制度改革的主要经验

1、遵循“公开公平公正”的改革原则。农村产权制度改革能否成功的基础是清资核产和农龄统计工作，必须公开公平公正。和闵行区其它实行改革的村一样，2011年10月开始启动的号上村集体经济产权制度改革，一开始就走上了一条“公开公平公正”的改革道路。请谁来评估资产，村民大会表决说了算，评估结果经村民大会通过才能确认；是单以股权来分配还是实现现金和股权相结合的方式，也得由村民大会表决。为了体现公正，号上村还专门讨论出台了18条农龄统计的办法。村委会把农龄统计公示上墙，每个人的农龄一目了然。同时，考虑到土地等资源性资产暴增的现实，还增加了人头股的设置。2011年，闵行区65%的村完成了农龄统计工作。到2012年，全区已基本完成集体经济组织成员身份界定和农龄统计工作。

农村集体产权制度改革除了必须坚持公开公平公正对待历史、现实问题，还要公开公平公正地对待经济薄弱村，让他们共享改革发展的成果，只有这样才能得到广大农民的支持。闵行区对经济薄弱村突出帮扶模式实现从“输血”为主到“造血”为主的转变，计划用三至五年时间，基本消除薄弱村，搭建起以财产性收入为主的全区性农民长效增收平台，推动农村集体产权制度改革的顺利进行。

2、坚持“一村一策”的处置方案。闵行区在集体产权制度改革中明确实行“一村一策”，把集体资产按农民意愿确定改革模式，根据各村的具体情况，制定符合实际的改革方案及操作办法。组建能壮大村集体经济保护农民可持续增收的现代股份制企业，简单说就是核清资产，折成股份，按股分红。2011年以前的探索实践，使闵行区总结出三种股改模式。一是存量折股，村集体资产按农龄全部量化折股给集体组织成员，村民股份的总和即为村集体的总股本；二是增量入股，存量改制条件不具备、征地量大面广的村，由镇、村集体、村民共同出资组建新的经济实体；三是资产按农龄量化，股份按人口设置，即集体资产按农龄量化并兑现给村民，然后由符合条件的村民按统一股份设置出资入股。对应此三种模式的集体经济组织形式，分为股份合作制公司、有限责任公司、股份有限公司、社区股份合作社、村经济合作社等。

产权改革后，闵行区各村虽股民增加但红利、收入不减反增。2009～2012年，全区农民分红总额从1.09亿元上升到2.31亿元，年均分红率达到15%；农村居民家庭人均可支配收入从16082元达到22532元，城乡居民收入比从1.55︰1缩小到1.49︰1，实现了农民收入逐年增长，城乡居民收入差距逐年缩小的可喜局面。

3、形成自上而下的自觉行为。闵行区的改革经验表明，对于触及农村根本利益的集体产权制度改革，唯有把村民自下而上的自发探索演变为政府自上而下的自觉行为，才能全面快速推进。闵行区农村产权制度改革最早始于上世纪九十年代虹桥镇等集中城市化地区的探索，并先后经历2003年以来的扩大试点和2011年开始的全面推进阶段，后两个阶段基本由区委区政府主导、推进。2011年闵行区组织召开全区农村集体经济组织产权制度改革推进大会，并下发改革指导意见和实施规则，由此一场自上而下的改革全面拉开。随着这一自上而下的自觉行为的进行，区、镇、村改革领导小组“一把手”责任制，区农委“责任到人、包干到镇”的包干责任制相继出台，激励改革的财政专项资金也快速落实，并有300多个进村指导人员队伍从各部门被抽调到村。

自上而下、多种形式的全面推进，取得了预料之中的改革成果。短短一年时间，闵行区有23个村完成改革，加上2011年前完成的30个村3万多村民变股民，目前已累计完成53个村改革，近10万村民变股民。

4、强化“三资”监管的政策机制。农村集体产权制度改革的目标是促进村级集体经济的发展壮大、保障农民的根本利益，其途径是通过明晰产权，让农民真正当家作主，因此触及农村根本利益的系统性改革，需要配套“三资”监管等工作打出组合拳。改革以前，闵行区绝大部分经营性集体资产相对集中，为强化集体资产的运行和有效监管创造了良好的条件。2012年全面推进农村产权制度改革后，闵行区出台了一系列农村集体“三资”监督管理政策和机制，建立覆盖资产、资源、资金等农村经济发展重要部分的“三资”监管平台，所有建制村都开展村级财务管理规范化建设，村级公务消费改革实现全覆盖，各村非经营性支出大幅减少。2011年，全区174个村公务接待消费额度比预定额度节省437.83万元；2012年，则继续节省了420.4万元。

三、集体产权制度改革面临的问题亟待政策法规的引领规范

作为上海唯一的“全国农村改革试验区”，闵行区率先承担起破解城乡二元结构的历史责任，农村产权制度改革方面更是走在全国前列，然而闵行的改革也同样遇到几个难以通过自身努力解决的问题。一是农村产权制度改革后农民所得红利是按分配所得缴纳20%还是暂缓征收个人所得税。二是作为最基层的自治组织，农村集体经济组织是征收营业税和所得税还是采用核定征税的方式征收所得税。三是村级股份经济合作社、土地(股份)合作社法人登记难的问题怎么解决。四是农村产权交易市场按一般城镇工商企业同等纳税还是定性为公益性的事业单位，实行“收支两条线”。

上述这些问题，是农村产权制度改革中不得不面对的现实问题，甚至会导致改革后农民收入不增反降，影响社会稳定。闵行区全面推进农村集体产权制度改革取得了有目共睹的进展，其经验值得借鉴推广。与此同时，政府各部门还应充分重视闵行区改革实践中遭遇的政策法规缺失的焦虑，及时出台有利于壮大村级集体经济和保障农民利益的政策法规，从而从法规政策的层面引导推动农村集体产权制度改革的顺利进行。

（摘编自2013年4月17日《农民日报》01版，原标题：《筑牢“公开公平公正”这块基石——上海市闵行区农村集体经济组织产权制度改革调查》。本文内容有所增减。）