编者按：2007年开始实施的《中华人民共和国农民专业合作社法》，不仅给予农民专业合作社合法的身份和地位，同时也通过财政、税收等方面的扶持政策让专业合作社得到了前所未有的发展。国务院发展研究中心樊雪志日前撰文指出，经过五年多的发展，农民专业合作社成为转变我国农业经营方式的重要主体，对推进农业现代化发挥了很大的促进作用，但是遇到的问题也越来越突出，有不少合作社内部治理缺乏制度规范，资金人才紧缺，利益分配原则存在差异等。2013年中央1号文件提出要大力支持发展多种形式的新型农民合作社，并提出要抓紧研究修订《农民专业合作社法》。因此，如何从法律上进一步规范完善农民专业合作社治理结构，维护农民的民主权利和经济利益，真正发挥对“三农”经济的更大作用，应该成为农民专业合作社新一轮发展的突破关键。

农民专业合作社发展进入新阶段

樊雪志

《农民专业合作社法》正式施行以来，我国农民专业合作社快速发展，截至2011年末，全国共成立农民专业合作社50.9万个，平均每个行政村成立合作社0.9个，年度财政扶持资金总额44.6亿元，扶持2.9万个农民专业合作社发展壮大，平均每个合作社获得财政扶持15.6万元。全国实有社员3444.1万户，平均每个合作社有70个成员，通过合作社带动非入社成员5366万户，平均每个合作社带动105户。合作社平均为每个成员统一销售农产品1.34万元，平均为每个社员统一购买化肥、种子、农药等生产投入品4600元。农民专业合作社作为一种便于农民开展规模经营、拓展市场空间、提高谈判地位和完善自我服务的组织形式，成为转变我国农业经营方式的重要主体。

一、农民专业合作社的阶段特征

1、农村能人占据领办合作社的主导地位。二十一世纪初，我国农民专业合作社由农村能人和专业大户等农民牵头领办的占65%，由基层农技推广部门牵头领办的占9.3%，由农产品加工龙头企业牵头领办的占5.7%，由基层供销社职工发起成立的占4.3%，其他力量发起成立的占15.7%。目前，农村能人仍然是发起成立农民专业合作社的主力军。2011年末，全国由农村能人领办的合作社45.8万个，占总量的90%。其中，由村组干部领办的占18.1%，工商企业牵头领办的占2.9%，基层农技部门领办的占2%。另外返乡创业的一批高等院校毕业生、大学生村官成为领办合作社的重要力量。截至2012年上半年，湖南省参与合作社的大学生已达1269人，安徽省参与农民专业合作社发展的返乡大学生和大学生村官有700多人。

2、种植业和畜牧业是开办合作社的重点领域。在各地开办合作社的实践中，地方的优势特色产业是兴办合作社的重点领域，已经涵盖粮食、蔬菜、花卉、水果、食用菌、苗木、旅游、水产、畜禽养殖、农机服务等各个行业。种植业合作社占总量的48.3%，畜牧业占28.2%，服务业占9%，林业占5.1%，渔业占3.9%。

3、民办互利是合作社成功运作的基础条件。从各地农民专业合作社的运作情况来看，民办互利是合作社保持旺盛生命力的前提条件。现阶段的农民专业合作社，社员之间已经形成了民主管理、民主决策、利益共享、风险共担的运行机制。农民通过专业合作，提高了组织凝聚力，共同谋求全体成员的最大利益。2011年，农民专业合作社为成员提供的经营服务总值为6183亿元。其中，统一销售农产品总值为4615亿元，平均为每个成员销售农产品1.34万元；统一购买生产投入品1568亿元，平均为每个社员购买化肥、种子、农药等生产投入品4600元。由此，全国实行产供销一体化服务的合作社有26.6万个，占总量52.3%；以生产服务为主的合作社13.7万个，占合作社总量的26.9% 。无论是合作社的领办者还是加入者，利益都是联结他们的重要纽带。

二、专业合作社成为转变农业生产方式的实施主体

1、开展土地规模经营，提高农业生产绩效。目前，农民专业合作社已经成为调整农村生产关系、推动土地适度规模经营、建设现代农业的重要载体，合作社经营模式的土地产出率、劳动生产率和投入产出率明显提高。

2、推进农业服务社会化，提升农业科技应用水平。多年以来，许多农民都是一家一户分散种植，到处都是稻麦薯豆交错“花花田”，地挨地垄靠垄，大型农业机械难以使用，病虫害统一防治无法进行。农民专业合作社使统一田间作业管理成为现实。2011年，全国共有农机合作社2.6万家，植保合作社6000家，土肥合作社2000家。安徽省登记注册农机专业合作社1283个，社员3.5万人，各类农机设备9.5万台套，农机作业服务面积3500多万亩。农机专业合作社的服务已经涵盖了耕、种、收、植保、灌溉和烘干各个环节。总体来说，农民专业合作社在推动农业生产机械化、标准化、科技化等方面发挥了重要的作用。

3、通过农户经营的集体行动，增强市场竞争力。农民专业合作社促使农户从分散经营变为集体行动，从而使“集体统一经营”拥有了一定的组织基础。2011年末，全国注册产品商标的合作社有3.96万个，通过产品质量认证的合作社有2.1万个，开展资金互助的合作社5849个。农户通过专业合作社以团体形式购买生产资料并销售农产品，提高了市场竞争力。

三、农民专业合作社发展亟待解决的问题

1、有些专业合作社的制度要求与实际差距较大。当前，我国的合作社制度建设在“形式上”趋于规范，基本上都设立了成员大会、理事会、监事会等组织体系。从农民专业合作社章程制定过程来看，大多数合作社都是机械地从主管部门的网站上下载《农民专业合作社示范章程》，根据本合作社的业务范围稍加修改而成，但实践中各地情况不同，示范章程难以符合每个合作社的实际。

2、土地流转的短期化影响合作社的稳定经营。目前，农民的土地权益意识越来越强，希望能够有效监控自己名下的土地。这种心理使得土地流转短期化现象较为严重，农民专业合作社流入的耕地一年一租的现象十分普遍。合作社在经营这些流入的土地时，也存在资金投入方面的顾虑，不敢放开手脚经营。

3、部分农民专业合作社呈现公司化趋势。合作制强调的是社员的联合，而不是资本的联合，“一人一票”是合作社的经典原则，但随着资本入股量的增加，“一人一票”的原则逐渐受到冲击。黑龙江、云南等地的一些合作社领办者表示：“自己资金入股规模较大，希望在表决合作社重大事项时，能够拥有更多的权力”。而《农民专业合作社法》规定：“出资额或者与本社交易量（额）较大的成员按照章程规定，可以享有附加表决权。本社的附加表决权总票数，不得超过本社成员基本表决权总票数的百分之二十”。事实上，20%的附加表决权无法满足领办者的需要。一些合作社的领办者即希望拥有合作社开展业务时的政策优惠，又希望能够按照股份有限公司的运作方式管理合作社。同时，按交易量分红，而不是按股份分红的原则也在受到挑战。

4、资金和人才等要素制约着合作社的发展。许多农民专业合作社处于初创和起步阶段，社员出资额有限，自身积累不多，普遍存在发展资金不足问题。加上专业合作社从事农业生产，自然风险大，市场风险变化无常，收益不稳定，除了本乡本土的一些农村能人，一般性的社会资本不愿介入，农民专业合作社面向社会直接筹集生产资金有相当大的难度。由于合作社缺少合格的抵押品和有效的担保机制，向农信社等金融机构申请贷款也是异常困难。另一方面，人才也是制约合作社发展壮大的重要因素，一些合作社片面依赖领办者的个人管理。农民专业合作社尤其缺乏经营管理、财务管理、农产品加工、市场营销、企业策划和专业技术等方面的人才。