土地托管合作社

——农村土地流转的新模式

陈建华  杨  丽

一、农村土地托管合作社发展的背景

农村土地托管合作社的建立与起因，与现行的政策法规、经济发展阶段、农村社会经济发展状况等有着密切的关系。

（一）政策法律背景

有关政策法律的颁布实施为农村土地托管合作社的发展创造了良好的外部环境。一方面，为指导和促进农民专业合作社发展，2007年7月1日开始实施《农民专业合作社法》。近些年来，中央文件多次明确提出了支持农民专业合作社发展的一系列政策措施。党的十七届三种全会《决定》强调，“要技照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求，扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织”。

另一方面，关于农村土地流转方式，在以前的中央文件和《农村土地承包法》允许“转包”、“股份合作”、“租赁”等流转方式的基础上，十七届三中全会《决定》提出：“在明确现有土地承包关系要保持稳定并长久不变的同时，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。同时提出，“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”。

在这样的法律政策背景下，土地托管作为土地流转的形式之一得到政府的鼓励和支持，而以土地托管为主要经营业务的合作社也得到中央、地方政府和社会各界的关注和支持。

（二）农村经济社会发展阶段的要求

现阶段农村劳动力短缺，种出效益低，土地零散，以及农民不愿失去土地的情况对农村土地托管合作社的发展起了推动作用。随着国民经济的发展和城镇化进程的加快，农村劳动力外出打工的人数越来越多，农村二、三产业的发展也增加了农村劳动力在非农领域的就业机会，农村劳动力呈现短缺现象，特别是种地的劳动力严重不足。在农忙时节，外出务工经商人员和从事非农劳动力不得不中途返回家乡，抢种抢收。现在把土地托付给合作社，在很大程度上解决了这些农民从事其他行业的后顾之忧。此外，农户拥有的土地少，且地块零散，难以形成规模，管理难度大，加上农户种田科技含量低、机械化程度低、种子化肥农药等投入成本高，因此造成种地效益低，农民对经营土地没有积极性。尽管如此，大部分农民仍然不愿意放弃土地承包权利。山东省平原县针对现阶段农村存在的这些经济和社会问题，在当地政府部门的鼓励下，于2009年7月在工商局登记注册成立益民土地托管专业合作社。合作社以农民对机械化和农资的共同需求为突破口，从提供服务的角度，接受农民委托的土地并进行部分或全部生产过程的管理，因此，可以说土地托管合作社的建立顺应了农村经济社会形势发展的要求，—定程度上满足了农民的需求。

二、农村土地托管合作社发展的现状及主要运行模式

（一）土地托管模式

土地托管是指农户承包地的托管，是在依法、自愿、有偿的前提下，农户把自己的土地承包经营权流转给有较强统一经营能力的合作社，或者以市场方式向合作社购买所需服务，在提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率的基础上，实现农户与合作社双赢。土地托

管有以下几种模式：

1、土地“半托”型合作模式

有的地方的也叫菜单式托管。季节性在外打工和家庭劳动力不足或缺少技术的农户：根据合作社提供的从种到收各环节的服务，按照自己的实际需要，自愿选择项目，合作社提供服务，服务结束后由农户验收作业质量，合作社和农民结算服务费用。我们调查的山东省平原县前曹镇益民土地托管合作社，主要采用的就是菜单式托管模式。

2、土地“全托”型合作模式

有的也叫全程托管，主要是常年外出打工或无劳动能力的农户，将土地委托合作社全权管理，合作社实行从种到收全程服务。全程托管又可分为收益型全托和服务型全托两种。收益型全托是指，农民将土地委托合作社全权管理，合作社每年给农民定额的租金或分红。服务型全托是产前、产中、产后的“一条龙”服务模式，合作社收取服务费，并向农户保证达到定额的产量。

3、土地承租型合作模式

多年外出打工或举家外出多年的农户，与合作社达成协议，并签定土地流转合同，明确双方的权利和义务，农户将土地经营权流转到合作社，由合作社统一经营，或者合作社作为中介机构，将农民自愿委托给合作社的土地承包经营权，按统一操作程序对外流转，可以转包给龙头企业、经营大户、合作经济组织等从事农业生产，从而实现规模经营的合作方式。

4、土地入股模式

入股模式被看成合作社最高级形式，农民用土地作股加入合作社，参与合作社经营，利益共享、风险共担，是合作社未来的主要运营模式。

（二）合作社的组织发起方式和运行特点

农村土地托管合作社成立和发展的背景大致相同，但具体到每个合作社的组织发起方式却不尽相同，运作模式也各有特点。有的土地托管合作社由农技人员发起成立，如从事育种、植保等技术人员带头组建，有的由农资经营者发起，如经营种子、化肥等人员带头成立，有的由农机户组建，还有的由村干部发起成立，以及在龙头企业带动发展等各种方式。不同的土地托管合作社运作过程中经营的业务也各有侧重，有的合作社各种土地托管摸式同时运作，有的只运作其中一种模式。这里有两个案例。

案例1——由农技人员发起成立的土地托管合作社运作方式

山东省平原县前曹镇益民土地托管合作社，2009年7月成立。发起人是原乡镇种子站站长，后来改行从事种子和农业生产资料经营。他本人是农技人员，后来又经营农资，所以成立土地托管合作社，首先一方面发挥他经营农资的优势，为农民提供比市场价便宜的农药、化肥和种子等，另一方面发挥他的技术优势，连片承租农民土地，种植优质高效的玉米良种。目前，托管农民已达1200多户，托管面积1500余亩，承租土地200多亩，承租土地全部由合作社种植了优质高效的玉米良种。

合作社的服务模式中，运行最好的是菜单式托管业务，在菜单式服务中做得最多的是播种、收割和病虫害防治。现在合作社的利润主要是在生产资料的经营方面，2009年秋季，合作社与省内外10余家大型农资、厂商联系，为农户提供化肥1300多吨、农药3吨、良种170多万斤，厂家按市场价的80%批发给合作社，合作社社员购买生产资料价格比市场价低10%-15%，其他农户购买优惠幅度小一些。既有效预防了假冒伪劣农资进入农村，又降低了生产成本。

案例2——由农机户发起成立的合作社运作方式

河南省博爱县喜耕田农机合作社“土地托管”耕作模式。2008年6月由几个农机户发起成立了合作社。合作社将农户分散经营的土地“托管”后，首先就近划分成几个相对集中的地块，重新进行规划整理，将原来的水沟、土垄平掉，不仅节约出耕地，还建成有利于大规模机械化作业的连片示范田，取代了原来农户单户种植的经营方式，有效降低了生产成本，提高了土地利用率和收益。然后，合作社成立了机耕队、机收队、排灌队、植保机防队、农田工程队等8个服务农业生产的工作队。合作社邀请农业科技专家，指导选种、施肥等技术，使农产品的产量和质量都得到了提高。合作社运行采用的是全程托管方式，入社农户把承包地委托合作社全权管理，向合作社交纳服务费和购买农资费用，而合作社向农户保证交纳定额产量，超过部分交合作社，不足部分由合作社补足。农户则不再管理自家的承包田，并自愿向合作社交付每亩每年所必需的种子、化肥、农药、收割等生产成本费用。

（三）土地托管合作社的成效

1、有利于解决谁来种地的难题，创新了农业经营方式。建立土地托管合作社，为解决人们担心农村因缺少劳动力种地难，加快土地流转提供了新的组织载体。由于广大农户对种地有不同的需求，需要多样化的服务，土地托管合作社以多种服务模式为社员提供个性化服

务，顺应了我国农村农业农民的实际需要，创新了农业经营方式。

2、实现了土地规模经营，有利于促进现代农业发展。土地“托管”后，把一家一户分散零星的土地，统一规划，统一技术服务，改变了过去农户分散种植品种不统一，田间管理水平差异大的状况，解决了一家一户办不了、办不好或办起来不划算的事，改变了“家家地不多，户户各干各”的经营状况，一定程度上实现了土地规模经营。在合作社服务范围内统一经营的服务，以标准化方式对农产品生产过程进行统一管理，从而实现生产流程标准化和农产品质量标准化，有利于农业新技术推广应用，增强农业竞争力，促进现代农业发展。

3、解决了外出务工农民的后顾之忧，促进了农民增收。合作社为外出务工农民“托管”土地后，使这些农民完全从土地中解放了出来，安心外出务工经商或就地转移从事二、三产业，促进了专业化分工，同时这些农民又能得到土地收益，实现了打工收入和土地收入“双丰收”。用入社农民的话说，土地托管合作社这种形式使他们“离乡不丢地，不种有收益”。

4、降低了农业生产成本，提高了土地经营效益。土地托管合作社，把农户土地集中连片起来统一经营，有利于发挥土地适度规模经营效益，提高机械利率、劳动生产率和土地设施利用率，降低机械使剧、水电设施投入和劳动力用工等生产成本；有利于减少农业生产资料供销环节，降低农资购买成本。这些方面所取得的进步，大大提高了土地经营收益。

三、土地托管合作社发展中存在的问题

（一）农民需求多样化与统一经营管

理的矛盾

部分群众对合作社还缺乏认识，入社主动性不高。有的农户愿意全程托管土地；有的农民因为家里还有劳动力，不想完全放弃土地的管理权，选择“半托”方式；有的户因为认识不足或家庭原因不愿意托管。这种状况造成合作社托管土地难以形成成方连片经营，不利于统一管理。

（二）合作社与农民的利益问题

土地托管合作社是一种利益双赢的组织载体，但合作社的利益与农户的利益联系不紧密，没有按照合作社原则向农户返还利润，造成部分农民对合作社的发展不关心。有些合作社向农民收取的托管费较高，给农民的报偿又较少，农民因所得利益受损而退出合作社，合作社的发展也受到了影响。

（三）合作社的风险问题

合作社运营托管土地存在一定的风险。为争得有限的土地，合作社之间往往形成恶性竞争，造成合作社破产，农民利益也得不到保障。一旦出现天灾人祸，合作社经营的风险就很大。

（四）合作社发展遇到的资金问题

合作社发展过程中，需要大量流动资金，由于缺少抵押物很难从农行、信用社等金融机构得到贷款。特别是刚刚起步发展的合作社，遇到的资金问题更多。有的合作社不得不依靠合作社负责人通过亲朋好友等民间渠道筹集资金。融资难、贷款难是影响土地托管合作社

加快发展的重要原因之一。

四、对土地托管合作社的思考与建议

（一）坚持自愿原则，允许多种形式长期并存

农民对土地托管合作社的认识有一个过程，并且会随着农业和合作社的发展逐步提升。在现阶段一方面通过宣传让更多的老百姓认识到参加合作社的好处，另一方面应充分尊重农民的意愿，不能强迫农民托管土地，更不能急于达到土地入股合作的高级发展阶段。应在

保持农村土地承包关系稳定的前提下，本着“依法、自愿、有偿”的土地流转原则，以及“合作社进退自由”的要求，针对不同经济条件和发展水平，让农民自己选择土地托管模式，并且允许土地“半托”、“全托”、“承租”、“入股”等各种托管形式长期并存。

（二）进一步密切合作社与农民的利益联系

本着服务农民、让利农民的原则，建立与农民利益密切联系的分配机制。现阶段土地托管合作社以农民对机械化和农资供应的共同需求为出发点，为农民提供各种生产服务，既是一个为农民提供农业生产社会化服务的服务型组织，又是一个追求利益最大化的经济组织。它与农民的关系是一种平等互惠、相互依托的关系。按照合作社的原则，合作社产生的利润应该大部分返还给农户，让农户感到这是自己的组织，才能保证合作社的持续发展。

（三）要规避“土地托管”的风险

加快农业保险发展，增强保险企业发展“土地托管”保险业务的积极性，促进土地托管合作社健康发展和农民持续增收。引导合作社将“托管”的土地全部加入农业保险，以减少和弥补天灾人祸给合作社和农户带来的损失。

（四）土地托管合作社发展离不开良好的政策环境

要加大对土地托管合作社的资金扶持，各级财政应在支农资金中安排一定比例，用于支持合作社的发展；银行、信用社等金融部门要积极创新适合合作社的金融产品，给予信贷支持，提供各种低息贷款，帮助解决合作社流动资金不足的问题。

（作者单位：农业部农村经济研究中心，摘自《合作经济》2011年第1期）