上海征地房屋拆迁的补偿问题与法律思考

郑光荣

近年来，随着上海市政重大基础设施建设和农村城镇化建设的推进，郊区房屋拆迁规模逐年扩大。总体上看，农村房屋拆迁政策是受大多数农民欢迎和支持的，农民房屋拆迁后的住房条件和居住环境得到了很大改善。为保障拆迁当事人的合法权益，规范农村房屋拆迁行为，起到了重要作用。从2004年起，本市农村房屋拆迁工作又建立了“公示制度、信访接待制度，举报制度、承诺书制度、监管制度”五项制度，并推行了“全公开”操作。这些情况表明，本市农村房屋拆迁政策和措施正在不断完善。但是，随着上海房地产市场的快速发展和农村房屋拆迁量连年上升，有关法规政策已跟不上形势的迅速发展，由此引发的矛盾也日趋突出，成为社会持续关注的热点问题。

一、本市农村征地房屋拆迁矛盾的成因

1．上海市郊房屋拆迁补偿标准偏低

根据上海市政府2002年13号文的规定，农村征地房屋拆迁补偿主要由被拆除房屋建安重置单价结合成新、同区域新建多层商品住房土地使用权基价和价格补贴三部分组成（后两项应逐年调整）。在实际操作中，一般通过设置各种补贴、奖励和农民宅基地“应建未建”补偿，或者通过安置房执行政府限价等方式，对农民房屋拆迁进行补偿。但有些区土地使用权基价调整不及时，或调整不到位，造成政策规定的补偿标准偏低，尤其是城郊结合部的征地房屋拆迁，农村房屋补偿标准与周边的城市房屋动迁补偿标准形成较大差异，造成农民的不满。

2．项目动迁执行补偿标准有差异

有的建设项目拆迁时间较长，前后操作标准不统一，执行过程中前紧后松，造成前后补偿标准不一致，引发前期动迁农民不满而上访。

3．未办理“居改非”的经营性房屋补偿争议多

根据有关规定，农村宅基地上的房屋应限于居住房屋，不能作为经营场所。如作生产经营用房，应依法办理房屋用途变更登记。有些拆迁农户，办理了个体工商营业执照，但未取得“居改非”手续，在拆迁安置时也要求按“非居住性房屋补偿标准”进行补偿，从而引起矛盾。

4．农村违章建筑拆迁矛盾较尖锐

根据有关规定，农村违章建筑在拆迁时不予补偿。但由于本市农村宅基地使用权和房屋产权的权籍管理较薄弱，违章建筑的防控机制和执法监督均存在较多的问题，房屋超占面积及违章建筑较多，房屋建筑面积的认定及违章建筑的补偿已成为农村房屋拆迁补偿安置中争议的多发环节，有的拆迁单位对违章建筑给予了适当补偿，甚至将超占面积部分作为合法建筑面积补偿，造成了面上不平衡，引起攀比，产生矛盾。

5．个别单位拆迁操作不规范

有些部门在实施农村房屋拆迁工作中，在程序和做法上存在缺陷，操作不完备、不规范。有的重点项目，政府对完成时间、结点要求较高，建设单位片面追求建设进度，造成房屋拆迁工作简单粗糙。

二、农村征地房屋拆迁存在的问题

从深层次进行剖析，农村房屋拆迁矛盾有其制度性的根源，主要存在以下三个方面的问题：

一是没有统一的农村房屋拆迁法律。

迄今为止，我国尚没有一部规范房屋拆迁行为的法律，仅有国务院颁布的专门针对城市居民房屋拆迁的行政法规——《城市房屋拆迁管理条例》。长期以来，农村房屋拆迁处于无法可依的状态，在可见的法律法规中，房屋仅被包含在“附着物”之中，混淆了农民土地的集体所有性质和房屋产权的私有性质。地方政府在办理农村房屋拆迁补偿事宜时，主要参照国有土地上的城市房屋拆迁补偿办法进行，把本该由上位法保护的农民的合法财产权，移位于下位法，由地方性法规、规章及其以下的规范性文件直接处分农民的财产。

二是农村土地所有权主体缺位

目前，农村集体土地产权主体不清，是农村房屋拆迁中农民权益得不到有效保护的深层次原因。我国《宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除有法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”农村集体土地所有权的代表究竟是谁，立法和实践中都不甚明确，理论与现实是两张皮。《土地管理法》第十条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营管理”。乡(镇)农民集体经济组织事实上不存在，乡(镇)政府作为基层国家行政机关，在法律上不可能成为集体土地的所有者；村民委员会是基层群众性自治组织，它不是农村集体经济组织，也不能成为农村集体土地的所有者；村民小组在家庭联产承包责任制后，也基本虚化了，因而它也不能作为集体土地所有权的代表。集体土地产权主体，不清，土地所有权主体缺位，严重影响了农民空置地使用权及其房屋权益的保护。

三是房屋拆迁补偿不到位

根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》中“拆迁房屋的补偿方式，可实行货币补偿和房屋产权调换，并根据被拆迁房屋的地段、区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定”的规定，农村房屋拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行与货币补偿金额等价值的房屋产权调换。为此，必须对公平补偿的标准进行具体化，要考虑房屋私有财产的市场价值和可得利益。

三、几点建议

1．规范征地房屋拆迁主体，避步推进公共利益的立法界定

在征地程序中建立公共利益的界定制度。首先，建立公共利益公告制度。征收农民集体土地必须公告。公告征地的目的，保证被征地农民的知情权。其次，完善听证制度。在征地补偿标准听证程序中，应增加公共利益界定的听证内容，保证被征地农民的参与权。再次，健全裁决机制。如因公共利益而产生纠纷，应当明确规定，当事人可以要求法院进行司法审查，寻求司法救助。在房屋拆迁工作中，由于地块的用途不同，政府所起的作用也应有所区别。征地拆迁权作为国家的强制性权力，只能由政府行使，并严格用于公共利益的需要，经营性项目用地不应启动国家的权力。房屋拆迁立法应将“商业目的与社会公益目的”的拆迁区别开来。

2．依法完善征地补偿项目及分配办法

《物权法》关于安排被征地农民的社会保障费用，给与被征地人拆迁补偿，对土地承包经营权人进行补偿等规定，为依法补偿，确定补偿项目提供法律依据，为今后的立法提供了空间。

今后在确定征地补偿项目时应考虑以下几种情况：一是土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费应依法确定，并及时足额补偿；二是被征地农民的社会保障费用，其标准和构成可以由当地政府决定，如何安排好被征地农民的社会保障费用，根据国务院28号和31号文规定，应当从当地政府批准提高的安置补偿费中支付，不足部分由当地政府从土地出让金收人中安排。至于土地补偿费是否可以用于支付社会保障费用，根据《物权法》规定，应当依照法定程序经本集体成员决定；三是国家应尽快制定农村集体土地房屋拆迁补偿办法，北京市已出台了《集体土地房屋拆迁管理办法》，明确规定补偿款按照被拆迁房屋的重置成新价和宅基地的区位补偿价确定，四是征收承包地时，应对承包经营权人予以补偿。  

3．规范政府行为，建设法治和服务型政府

政府行为的法治化是建立和完善社会主义市场经济体制的前提和条件，更是实践科学发展观的基础性要求。要强化各级政府的法治理念，提高依法行政的水平，要教育和监督工作人员在征地、拆迁工作中，严格“依法拆迁、有情操作、文明办事”，要构筑失地、失房、失业农民的社会保障体系，防止“因拆致贫”。要抑制房价的过快增长，加快中低价经济适用房和廉租房的建设。要适当提高拆迁补偿标准，让失房农民买得起房，要对拆迁农民中买不起房的特殊困难群体，实行廉租屋制度。

农村征地房屋拆迁安置问题涉及面广量大，我们应从完善法规政策和规范管理两方面着手，确保社会的和谐与稳定，确保广大被征地拆迁农民的合法权益。