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闵行区农村产权制度改革有关问题的探索及建议
发行时间:2012-12-20
网站编辑:刘明
来源:研究所

闵行区农村产权制度改革有关问题的探索及建议

刘 明

  党的十七大提出“探索集体经济有效实现形式”的历史任务,自上世纪90年代初,闵行区在积极探索农村集体经济有效实现形式,推进农村集体经济组织产权制度改革中,大致经历了逐步试点、引导规范和全面推进三个阶段。

  2011年底,我区完成改革并全部进行工商登记的村集体经济组织已达30个,进入了“村级全面开展,镇级探索试点”的新的历史阶段。但是,从改革后新集体经济组织的发展实践来看,现有的税收政策没有体现对新集体经济组织的优惠,税费较改革前有所增加,负担较重,入股农民反应强烈,不仅制约了新集体经济组织进一步的发展壮大,也严重影响了未改制村实施改革的积极性。

  现结合我区实际,就农村产权制度改革中遇到的有关问题进行探讨,并提出建议。

  一、我区农村改革的基本情况

  1993年,闵行区在原华漕镇虹光村率先实施了村级股份合作制改革试点。在总结试点经验的基础上,制定一系列政策措施,支持农村产权制度改革从试点规范到全面开展。

  去年底,全区入股农民达到3.5万人,入股资金12.33亿元;全区年终分红总额为2.08亿元,人均税前分红达到6000元,最高为1.9万元;年均分红率税前在15%左右,最高为30%。上交税收5.32亿元,其中上交的农民个人红利税为4160万元。我区改革的主要特点是:

  (一) 长期注重建章立制规范改革

  在改革的不同阶段,区委、区政府非常重视,根据改革发展的进程和闵行的实际情况,制定规范性文件。例如90年代以村镇合并为主,及时出台了《闵行区关于贯彻<上海市撤制村、队集体资产处置暂行办法>的实施细则》;2003年,为引导规范改革,及时制定了《关于开展村级集体经济组织产权制度改革工作的意见》、《闵行区村级集体经济组织改革实施规则》等一系列政策规定;2011年,为全面推进改革,制定了《关于全面推进农村集体经济组织产权制度改革工作的指导意见》。同时,为支持改革,又出台了《农村集体经济组织产权制度改革财政专项资金使用管理暂行办法》、《农村集体经济组织清产核资工作方案》等配套文件。这些制度规定为改革提供了指导,规范了改革。

  (二) 探索创新集体资产改革发展模式

  在推进农村产权制度改革中,由于地区经济发展不平衡,各村集体资产数量和质量差异较大,我区采取“因地制宜、各村各案”,探索多种改革发展模式。目前,主要有股份有限公司、有限责任公司、股份合作制公司、社区股份合作社、村经济合作社等五种改革模式。对符合撤村条件的,一般成立有限责任公司或社区股份合作社;对不符合撤村条件的,改革成立村经济合作社;农业地区,探索建立土地股份合作社。同时,还试行了不同层次的镇级、村级和镇村结合的改革发展模式。今后,在探索实践中还要不断深化和完善。

  (三) 循序渐进深化改革

  伴随改革发展,我区呈现了四个方面的循序深化过程:一是改革从集中城市化地区向农业地区推进,2010年,农业地区的改革数量占全区改革总量的13.3%,到2011年就上升到33.3%,一年就增加了20个百分点。二是转变以往“稳妥推进”的工作思路,改革由局部试点向全区推进,由部分资产量化向全部资产改革推进,由村级改制向镇村联动改革推进。三是把改革与帮扶结合起来,把镇级改革与村级改革结合起来,把推进改革与加强管理结合起来。四是在后继发展上,从注重改革过程,向更加注重改革后建立现代企业制度,提高转制后组织效率发展。

  二、推进农村产权制度改革遇到的问题

  在现行体制下,推进农村产权制度改革尚存在税务、工商等体制机制方面的瓶颈。

  (一) 税费较重制约了农村集体经济组织改革与发展

  农村产权制度改革前,农村集体资产一部分由村委会经营,一部分由村集体经济组织经营,村委会经营的资产只缴纳流转税(主要是营业税),不缴纳所得税;改革后,全部资产由新成立的经济实体经营,除缴纳营业税、城市维护建设税、房产税、土地使用税、教育费附加、河道管理费等6项税费外,还须缴纳25%的所得税。如全部按章纳税,综合税率达到36%左右,农村集体经济组织难以承受,严重制约了农村集体经济发展,降低了集体经济组织实施产权制度改革的意愿。其次,农村产权制度改革前,村民福利由村委会发放,不需要纳税;改革后,由新经济实体发放,因村民福利与公共支出与经营无关,故不能在税前列支,福利发放部分与公共开支部分须缴纳25%的所得税,加重了集体经济组织税赋,影响了集体经济可持续发展。

  (二) 缴纳红利税降低了农民收入水平

  改革前,农民从集体经济组织取得的收益不用缴税;改革后,入股农民的分红部分须缴纳20%的红利税,入股农民获得的实际收益较改革前有所减少,也与农村改革的意愿相违背。其次,农民从集体经济组织获得的股份红利金额很低,只是基本生活的补充,缴纳20%的个人所得税后,所剩无几,农民意见较大,严重影响了农民参与改革的积极性。

  总之,农村产权制度改革后,农村集体经济组织税赋较以前有所增加,农民个人收入有所减少,一定程度上制约了集体经济的改革与发展。具体缴纳税费情况详见下表:

  (三) 政策法规滞后影响了农村改革进程

  一是改革后新成立的农村社区股份合作社,上海市工商局和市农委联合下发了《关于本市农村社区股份合作社办理工商登记有关问题的通知》,社区股份合作社可参照《农民专业合作社登记管理条例》进行工商登记的,但不适用于农民专业合作社的税收政策,有关部门至今没有出台针对社区股份合作社的税收征管办法。因此,在税收方面基本参照公司制企业纳税,同时合作社又要支付社区公共开支,导致改革后集体经济组织权利和义务的严重不对称,影响了集体经济组织改革的积极性,延缓了农村改革进程。

  二是由于合作经济组织立法的滞后性,以及土地资源的特殊性,目前土地股份合作社的工商登记工作尚未具体到操作层面,因而,农业地区以土地承包经营权入股组建的土地股份合作社遇到了工商登记方面的困难。

  三是至今尚未出台关于农村(社区)经济合作社进行工商登记的有关政策规定,农村产权制度改革后成立的村经济合作社,因不具备企业登记的条件,只能由政府发放登记证书,没有法人地位。因此,在兴办企业进行工商登记时,村经济合作社不被认作为投资主体。

  四是企业的改制重组可以按照《关于企业事业单位改制重组契税政策的通知》规定享受契税减免,但农村集体经济组织的改制重组没有任何契税方面的优惠政策。改革中,农村集体经济组织如需改变集体经济组织名称,除了较为复杂的程序外,主要是过户中按规定应交纳资产额3%的契税、资产额0.3%的交易费等一笔巨额税费。这在改革初期,一个新生的农村集体经济实体,以它的资金能力根本无法承受。目前,通过与财税部门积极沟通协商,已经减免了部分税费,但手续繁琐、时间较长,不利于集体经济健康发展。

  另外,在推进农村产权制度改革中,必然要清产核资、折股量化,一些历史老账如不良资产、坏账就清理出来,一些符合政策规定的资产损失虽然进行了账务核销,但还有相当部分的资产损失由于不符合清产核资有关政策规定,不能进行核销处理。而且,按政策规定不良资产、坏账的处理要经村民代表大会讨论通过后方可实施,但村民对不良资产、坏账的形成意见较大,使不良资产、坏账的处理较为困难,严重影响改革的进程。

  三、几点建议

  (一) 减免征收个人所得税

  因为农民是低收入人群,从集体经济组织获得的股份红利缴纳20%的个人所得税后,实际收益较改革前不增反降,不符合国家要求不断增加农民收入的精神,也影响社会稳定。

  建议:

  农民从改革后的新集体经济组织获得股份红利视作内部收益分配,不予征收个人所得税或先征后返。若免征个人所得税不予执行,可按照工薪项目征税方式,采用每月发放红利的形式。如每月发放的红利超过3500元最低个税起征点,超过部分依法缴纳个人所得税。

  (二) 降低农村集体经济组织有关税率

  农村集体经济组织作为一种互助性经济组织,无论改革前或改革后,都兼具获取经济效益和社区服务的双重功能,与“纯粹的”企业不完全一样,最重要的区别在于它直接承担社区的公共福利。它虽然不是一级政府,但却是我国基层政权的重要基础,对农村的稳定起着不可或缺的作用。因此,不能简单参照公司法人政策征收企业营业税和所得税。

  建议:

  1. 对改革后的各类农村集体经济组织,采用核定征税的方式征收企业所得税。对改革后的农村集体经济组织取得的财政补贴,不应征收所得税。

  2. 改革组建的社区股份合作社或土地股份合作社,参照农民专业合作社税收政策执行。

  3. 对改革时集体经济组织成员个人以股份形式取得的拥有所有权的量化资产,暂缓征收个人所得税。

  4. 农村集体经济组织向改革后的新经济组织移交财产,免费办理权属登记权利人名称变更登记,办理房地产登记时,可参照国有企业改制,不收取交易手续费。

  (三) 经政府批准组建的土地股份合作社参照《农民专业合作社法》给予工商登记

  由政府主管部门登记设立的村(社区)经济合作社需要兴办经济实体的,在工商管理部门进行企业法人登记时,村(社区)经济合作社可以作为投资主体。

  (四) 农村产权制度改革清产核资过程中,对不良资产、坏账的处理,可在向集体经济组织成员公示的基础上,由上级财政、税务、纪检、农村集体资产管理部门共同商讨,允许村集体经济组织进行账面调整

  上级集体经济资产管理部门对调整的不良资产及坏账单独建账,集体经济组织成员保留追溯权。

  (作者为上海市闵行区农业委员会主任)

闵行区农村产权制度改革有关问题的探索及建议
发行时间:2012-12-20
网站编辑:刘明
  
来源:研究所

闵行区农村产权制度改革有关问题的探索及建议

刘 明

  党的十七大提出“探索集体经济有效实现形式”的历史任务,自上世纪90年代初,闵行区在积极探索农村集体经济有效实现形式,推进农村集体经济组织产权制度改革中,大致经历了逐步试点、引导规范和全面推进三个阶段。

  2011年底,我区完成改革并全部进行工商登记的村集体经济组织已达30个,进入了“村级全面开展,镇级探索试点”的新的历史阶段。但是,从改革后新集体经济组织的发展实践来看,现有的税收政策没有体现对新集体经济组织的优惠,税费较改革前有所增加,负担较重,入股农民反应强烈,不仅制约了新集体经济组织进一步的发展壮大,也严重影响了未改制村实施改革的积极性。

  现结合我区实际,就农村产权制度改革中遇到的有关问题进行探讨,并提出建议。

  一、我区农村改革的基本情况

  1993年,闵行区在原华漕镇虹光村率先实施了村级股份合作制改革试点。在总结试点经验的基础上,制定一系列政策措施,支持农村产权制度改革从试点规范到全面开展。

  去年底,全区入股农民达到3.5万人,入股资金12.33亿元;全区年终分红总额为2.08亿元,人均税前分红达到6000元,最高为1.9万元;年均分红率税前在15%左右,最高为30%。上交税收5.32亿元,其中上交的农民个人红利税为4160万元。我区改革的主要特点是:

  (一) 长期注重建章立制规范改革

  在改革的不同阶段,区委、区政府非常重视,根据改革发展的进程和闵行的实际情况,制定规范性文件。例如90年代以村镇合并为主,及时出台了《闵行区关于贯彻<上海市撤制村、队集体资产处置暂行办法>的实施细则》;2003年,为引导规范改革,及时制定了《关于开展村级集体经济组织产权制度改革工作的意见》、《闵行区村级集体经济组织改革实施规则》等一系列政策规定;2011年,为全面推进改革,制定了《关于全面推进农村集体经济组织产权制度改革工作的指导意见》。同时,为支持改革,又出台了《农村集体经济组织产权制度改革财政专项资金使用管理暂行办法》、《农村集体经济组织清产核资工作方案》等配套文件。这些制度规定为改革提供了指导,规范了改革。

  (二) 探索创新集体资产改革发展模式

  在推进农村产权制度改革中,由于地区经济发展不平衡,各村集体资产数量和质量差异较大,我区采取“因地制宜、各村各案”,探索多种改革发展模式。目前,主要有股份有限公司、有限责任公司、股份合作制公司、社区股份合作社、村经济合作社等五种改革模式。对符合撤村条件的,一般成立有限责任公司或社区股份合作社;对不符合撤村条件的,改革成立村经济合作社;农业地区,探索建立土地股份合作社。同时,还试行了不同层次的镇级、村级和镇村结合的改革发展模式。今后,在探索实践中还要不断深化和完善。

  (三) 循序渐进深化改革

  伴随改革发展,我区呈现了四个方面的循序深化过程:一是改革从集中城市化地区向农业地区推进,2010年,农业地区的改革数量占全区改革总量的13.3%,到2011年就上升到33.3%,一年就增加了20个百分点。二是转变以往“稳妥推进”的工作思路,改革由局部试点向全区推进,由部分资产量化向全部资产改革推进,由村级改制向镇村联动改革推进。三是把改革与帮扶结合起来,把镇级改革与村级改革结合起来,把推进改革与加强管理结合起来。四是在后继发展上,从注重改革过程,向更加注重改革后建立现代企业制度,提高转制后组织效率发展。

  二、推进农村产权制度改革遇到的问题

  在现行体制下,推进农村产权制度改革尚存在税务、工商等体制机制方面的瓶颈。

  (一) 税费较重制约了农村集体经济组织改革与发展

  农村产权制度改革前,农村集体资产一部分由村委会经营,一部分由村集体经济组织经营,村委会经营的资产只缴纳流转税(主要是营业税),不缴纳所得税;改革后,全部资产由新成立的经济实体经营,除缴纳营业税、城市维护建设税、房产税、土地使用税、教育费附加、河道管理费等6项税费外,还须缴纳25%的所得税。如全部按章纳税,综合税率达到36%左右,农村集体经济组织难以承受,严重制约了农村集体经济发展,降低了集体经济组织实施产权制度改革的意愿。其次,农村产权制度改革前,村民福利由村委会发放,不需要纳税;改革后,由新经济实体发放,因村民福利与公共支出与经营无关,故不能在税前列支,福利发放部分与公共开支部分须缴纳25%的所得税,加重了集体经济组织税赋,影响了集体经济可持续发展。

  (二) 缴纳红利税降低了农民收入水平

  改革前,农民从集体经济组织取得的收益不用缴税;改革后,入股农民的分红部分须缴纳20%的红利税,入股农民获得的实际收益较改革前有所减少,也与农村改革的意愿相违背。其次,农民从集体经济组织获得的股份红利金额很低,只是基本生活的补充,缴纳20%的个人所得税后,所剩无几,农民意见较大,严重影响了农民参与改革的积极性。

  总之,农村产权制度改革后,农村集体经济组织税赋较以前有所增加,农民个人收入有所减少,一定程度上制约了集体经济的改革与发展。具体缴纳税费情况详见下表:

  (三) 政策法规滞后影响了农村改革进程

  一是改革后新成立的农村社区股份合作社,上海市工商局和市农委联合下发了《关于本市农村社区股份合作社办理工商登记有关问题的通知》,社区股份合作社可参照《农民专业合作社登记管理条例》进行工商登记的,但不适用于农民专业合作社的税收政策,有关部门至今没有出台针对社区股份合作社的税收征管办法。因此,在税收方面基本参照公司制企业纳税,同时合作社又要支付社区公共开支,导致改革后集体经济组织权利和义务的严重不对称,影响了集体经济组织改革的积极性,延缓了农村改革进程。

  二是由于合作经济组织立法的滞后性,以及土地资源的特殊性,目前土地股份合作社的工商登记工作尚未具体到操作层面,因而,农业地区以土地承包经营权入股组建的土地股份合作社遇到了工商登记方面的困难。

  三是至今尚未出台关于农村(社区)经济合作社进行工商登记的有关政策规定,农村产权制度改革后成立的村经济合作社,因不具备企业登记的条件,只能由政府发放登记证书,没有法人地位。因此,在兴办企业进行工商登记时,村经济合作社不被认作为投资主体。

  四是企业的改制重组可以按照《关于企业事业单位改制重组契税政策的通知》规定享受契税减免,但农村集体经济组织的改制重组没有任何契税方面的优惠政策。改革中,农村集体经济组织如需改变集体经济组织名称,除了较为复杂的程序外,主要是过户中按规定应交纳资产额3%的契税、资产额0.3%的交易费等一笔巨额税费。这在改革初期,一个新生的农村集体经济实体,以它的资金能力根本无法承受。目前,通过与财税部门积极沟通协商,已经减免了部分税费,但手续繁琐、时间较长,不利于集体经济健康发展。

  另外,在推进农村产权制度改革中,必然要清产核资、折股量化,一些历史老账如不良资产、坏账就清理出来,一些符合政策规定的资产损失虽然进行了账务核销,但还有相当部分的资产损失由于不符合清产核资有关政策规定,不能进行核销处理。而且,按政策规定不良资产、坏账的处理要经村民代表大会讨论通过后方可实施,但村民对不良资产、坏账的形成意见较大,使不良资产、坏账的处理较为困难,严重影响改革的进程。

  三、几点建议

  (一) 减免征收个人所得税

  因为农民是低收入人群,从集体经济组织获得的股份红利缴纳20%的个人所得税后,实际收益较改革前不增反降,不符合国家要求不断增加农民收入的精神,也影响社会稳定。

  建议:

  农民从改革后的新集体经济组织获得股份红利视作内部收益分配,不予征收个人所得税或先征后返。若免征个人所得税不予执行,可按照工薪项目征税方式,采用每月发放红利的形式。如每月发放的红利超过3500元最低个税起征点,超过部分依法缴纳个人所得税。

  (二) 降低农村集体经济组织有关税率

  农村集体经济组织作为一种互助性经济组织,无论改革前或改革后,都兼具获取经济效益和社区服务的双重功能,与“纯粹的”企业不完全一样,最重要的区别在于它直接承担社区的公共福利。它虽然不是一级政府,但却是我国基层政权的重要基础,对农村的稳定起着不可或缺的作用。因此,不能简单参照公司法人政策征收企业营业税和所得税。

  建议:

  1. 对改革后的各类农村集体经济组织,采用核定征税的方式征收企业所得税。对改革后的农村集体经济组织取得的财政补贴,不应征收所得税。

  2. 改革组建的社区股份合作社或土地股份合作社,参照农民专业合作社税收政策执行。

  3. 对改革时集体经济组织成员个人以股份形式取得的拥有所有权的量化资产,暂缓征收个人所得税。

  4. 农村集体经济组织向改革后的新经济组织移交财产,免费办理权属登记权利人名称变更登记,办理房地产登记时,可参照国有企业改制,不收取交易手续费。

  (三) 经政府批准组建的土地股份合作社参照《农民专业合作社法》给予工商登记

  由政府主管部门登记设立的村(社区)经济合作社需要兴办经济实体的,在工商管理部门进行企业法人登记时,村(社区)经济合作社可以作为投资主体。

  (四) 农村产权制度改革清产核资过程中,对不良资产、坏账的处理,可在向集体经济组织成员公示的基础上,由上级财政、税务、纪检、农村集体资产管理部门共同商讨,允许村集体经济组织进行账面调整

  上级集体经济资产管理部门对调整的不良资产及坏账单独建账,集体经济组织成员保留追溯权。

  (作者为上海市闵行区农业委员会主任)