农村集体产权制度改革的实践和探索

顾吾浩

　　随着我国社会主义市场经济体制的不断完善和工业化、城镇化的加快推进，我国农村集体经济产权制度面临着严峻的挑战，弊端日渐明显：一是主体不实，二是产权不明，三是权责不清，四是分配不均。因此，深化农村集体产权制度改革，利国利民，势在必行。

　　一、关于撤制村队集体资产的处置

　　按照上海市有关文件规定，因征地造成人均不足2分地的村、队，应撤销其行政村和组（生产队）的建制。撤销村队建制后，其集体资产如何处置，成为农民和社会关注的热点问题。

　　上海市政府于1996年、1998年相继发布了两个有关撤制村队资产处置文件。即1996年7月17日发布的《上海市撤制村队集体资产处置暂行办法》（沪府发〔1996〕34号）；1998年12月2日《上海市人民政府批转市农委关于<上海市撤制村队集体资产处置暂行办法>补充意见的通知》（沪府发〔1998〕55号）。这两个文件一直执行至今。

　　这两个文件具有很大的开创性和探索性。对撤制村队集体资产处置作了明确规定：撤制村的集体资产，主要以股权形式全部量化到村集体经济组织成员个人。撤制队的集体资产，有条件的应采用股权分配形式，也可以用股权和货币相结合的形式分配到人；对资产总额较小，无条件继续创办经济实体的，可以用货币形式兑现到人。这两条政策，对“共同共有”的农村集体资产转变为“按份共有”作了突破性的改革。但是，由于撤制村队集体资产处置是一种特殊的社会经济现象，最后真正以股份制形式保留的经济实体并不多。因此，在55号文件中又补充提出：“在实行股权分配后，企业可以实行多种形式的改制。个人持有的股权可以转让，也可以在企业整体转让、上市交易中变现。”

　　在撤制村队资产处置中，对相关配套政策做了暂行规定：一是征地补偿费的分配，明确撤队的土地补偿费，实行“四三三”分配，即40%留队分配到人，30%上缴村，30%上交镇集体经济组织，作为公积金处理。撤村土地补偿费实行“五五”分配，即50%留村分配到人，50%上交镇集体经济组织。二是原始股的分配，即集体经济组织成员合作化时入股的股金，以现金方式10－15倍返还。三是统筹基金的提取，按集体总资产5％－10%的比例，上交乡镇，专款专用。四是非农化增值资产的处置，主要指集体土地在非农化开发中形成的增值资产和享受扶持政策形成的集体资产等，属非劳动积累资产，上交乡镇集体经济组织，用于发展乡镇集体经济和社区公益性事业。五是股权的转让与继承，撤制村队依法获得的股权，依法享有收益权，可以继承，也可以依法转让，但不得退股。六是成员界定，即享受撤制村队资产分配的对象，应是户口在村（队），劳动在册且3年以上的集体经济组织成员。

　　二、关于村级集体经济组织产权制度改革

　　撤制村队资产处置，最重要的是解决村队撤制后集体资产的归属问题，赋予农民的财产权。而村级集体经济组织产权制度改革，重点是要解决如何创新完善村级集体经济组织，赋予农民集体资产的收益权。本市从1993年起就开始探索村级集体产权制度改革，到2003年，市政府又推进村级产权制度改革试点，目前为止，全市已有7个区、21个乡镇、69个村集体经济组织改制建立了65个股份制公司或社区股份合作社，股民人数19.5万，年分红3.3亿元，人均分红4240元。

　　（一） 村级集体经济组织产权制度改革的重要性必要性

　　一是明晰产权，加强管理的需要。随着工业化、城镇化的发展，农村经济结构、组织结构、人员结构等发生了重大变化，特别是城郊结合部和近郊地区，集体资产和人员构成复杂。而村级集体资产具有相对的独立性，必须通过改革明晰产权，加强管理，防止流失和侵占，进一步发展壮大集体经济。   

　　二是保护农民利益，促进增收的需要。现有集体经济组织，主体缺位，产权不明，共同共有，实际没有，集体经济组织成员无法直接享受集体资产的收益权。必须通过改革，实行资产人格化，把“共同共有”变为“按股共有”，使农民变为股民，可以长久地享受集体资产的收益权，提高农民的财产性收入。

　　三是巩固基础，维护稳定的需要。村是我们党的执政基础，村级产权改革，可以有效地消除农村社会矛盾，构建新型的村级组织关系，防止村官权力腐败，推进基层民主管理，维护农村社会稳定。

　　（二） 改革的条件和重点

　　1. 条件和对象

　　村级集体经济组织改革，应当具备两个基本条件：一是内生性条件，即村集体可支配收入（自主经营性收入）在支付村级组织基本运转经费后具有红利分配的可能；二是外部变迁性条件，即村面临城镇化和撤制的可能。而第一个条件是最根本的，与改革的动机、目的、成本、效果成正相关的。

　　为此，在设定改革的对象时，重点是以下三种类型的村：一是需要撤制的村队或将要撤制的城中村、城郊村等；二是村级集体经济比较发达，村集体资产一般达到千万以上，年可支配收入在300万元以上；三是其他具有改革条件的村。

　　2. 改革的重点

　　第一，创新村级集体经济组织形式。

　　重构村级集体经济组织，赋予村级集体经济组织法人地位，是改革的核心和重点。按照市委市政府的要求，建立镇村社区股份合作社，是本市集体经济组织改革的主要形式和发展方向。具体办法是：实行法人登记和政府发放登记证书相结合。由村级集体经济组织成员建立股东（成员）大会、理事会和监事会，成立村级社区合作经济组织（股份合作社），按上海市农村社区经济合作社证明书管理办法，到本区县集体经济资产管理部门领取证明书，凭证明书向区县质量技监部门申领组织机构代码证，并按有关规定向工商部门进行合作社法人登记，由此完成集体经济组织的改制。

　　第二，实施村级集体资产的折股量化工作。

　　存量折股，量化资产，是解决“产权虚置”，主题不明的关键。村级集体资产是指依法属于村集体经济组织成员所有的资金、资产、资源，其中包括经营性资产、非经营性资产和公益性资产。农业部2007年22号文件明确，农村集体经济组织产权制度改革的目标，是建立“归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力”的农村集体经济组织产权制度，同时指出，对经营性资产、非经营性资产以及资源性资产的折股量化范围、折股量化方式等事项应提交集体经济组织成员大会讨论决定。本市折股量化的办法是：撤制村队实行集体可分配净资产（一锅端）全部量化到成员，不设集体股；未撤制村队主要实行经营性净资产折股量化（也有将全部净资产量化），并可设立一定比例的集体股（一般为20%），主要用于社区公益事业的支出。折股量化的对象和计算依据，是户口在村队、劳动三年以上的本集体经济组织成员，其农龄为合作化起到改制基准日为止的劳动年限，以此获得集体资产量化的股份。

　　第三，建立符合现代企业制度的集体资产管理体制和运行机制。

　　改制后的村集体经济组织，由股东（成员）大会、理事会、监事会组成，理事长、监事长必须由股东大会选举产生，由本集体经济组织成员担任，并实行村（委会）、资（集体经济组织）分离。浦东新区实行“一支部两委”体制，即村党支部领导下的村民委员会和村集体经济管理委员会，各司其职，独立运行。按照市委2012年7号文件要求，村镇集体经济组织改制后，要及时制定相应的章程，建立股东或集体经济组织成员大会、理事会、监事会等组织机构，实行严格的财务公开制度，充分发挥监事会的监督管理作用，保障集体经济组织成员民主管理、民主决策、民主监督的权力。

　　第四，建立合理的集体资产收益分配制度。

　　改革后的集体经济组织，要加强不动产的经营管理，确保集体资产保值增值，巩固壮大集体经济，并按照成员拥有的股权比例进行收益分配，确保成员利益。改革后的集体经济组织的年终财务决算和收益分配办法，以及提取公积金、公益金和股东分配的比例，要在上级农经管理部门的指导下，提交股东代表大会或成员代表大会讨论通过，并做好收益分配的财务公开工作，确保收益分配公开、公正、公平。

　　三、关于镇级集体经济组织的改革试点工作

　　镇级集体经济组织产权制度改革，是一项涉及面广、敏感性强、政策瓶颈多的复杂的系统工程，本市近年来主要在闵行、浦东、松江等区进行试点工作。

　　镇级集体产权改革，重点推进三项工作：一是完善机构，明确主体；二是明晰产权，政资分离；三是界定成员，统计农龄。

　　（一） 完善机构，明确主体

　　镇级集体经济管理机构和经济实体，主要有三个层面组成：一是乡镇农村集体资产管理监督委员会，主任由乡镇党政主要负责人担任。下设办公室，与乡镇农经站合署办公。二是乡镇集体经济联合社，行使镇级集体资产的所有权。成立股东（成员）代表会制度，设立理事会、监事会，并实行法人登记。三是联合社下设乡镇集体资产经营公司，具体实施乡镇集体资产的经营管理活动。

　　（二） 明晰产权，政资分离

　　镇级集体资产构成比较复杂，主要来源：镇级农村集体“三资”历年经营的积累和投资入股资金等；由镇集体经济组织购并的撤制村队的集体资产；撤制村队上缴的土地补偿费和资产处置统筹金；政策上界定为镇级集体经济组织所有的资产等。因此，乡镇集体经济组织改革必须首先清产核资，界定产权，摸清家底，以搞实镇级集体资产。

　　根据松江区等试点经验，镇级集体资产改革要实行“三统一、一分开”：

　　一是资产经营管理统一集中。通过组建镇级集体资产经营管理有限公司，将原来分散管理、分散经营的集体资产，变为集中管理，集中经营，起到了整合全镇集体资产、提高市场竞争力、降低资产运行成本的作用。

　　二是制定落实规章制度统一集中。镇经济联合社，根据实际情况，统一制定集体资产经营管理制度、财务规范化管理制度、集体经济组织财务预决算制度、固定资产管理制度等，将全镇经营性、非经营性资产纳入统一规范的管理渠道。

　　三是财务收支管理统一集中。对全镇镇属公司、事业单位、村委会全面实行收支两条线管理。收入统一进入资产经营公司的受托管理账户，支出时由用款单位提出申请，财会业务委托镇会计服务所进行办理，从制度源头上达到降本节支、收支透明、防止腐败，取信于民的目的。

　　四是财政资金与集体资产分开运行。严格实行政资分离，是确保集体资产规范运行、维护集体经济组织成员利益的根本保证。要防止政府随意调用、挪用和侵占集体资产的现象，镇级集体资产不能成为政府的“小金库”和“第二财政”。要严格履行集体经济组织预决算制度，建立重大资金资产运行的民主决策和审批制度，确保镇级集体资产规范安全运行。

　　（三） 界定成员，统计农龄

　　界定成员，统计农龄，是镇级集体资产改革的重要基础。根据本市和各地经验，农村集体经济组织成员界定的原则是：以土地或其他生产资料加入本集体经济组织，在本集体经济组织所在地长期生产、生活，具有权利义务关系和管理关系，并具有本集体经济组织所在地的常住户口（也即具有资产关系、劳动关系、人事关系和户籍关系）；特殊成员的界定，应当经过民主程序，由集体经济组织成员（代表）大会认定。本市集体经济组织成员的界定，主要依据市政府1996年34号文件规定，即户口在村（队），劳动三年以上的人员。其农龄统计从1956年农业合作化起到集体资产改革之日止。松江新桥镇实行农龄和土地按比例折股，计算出每个成员的所持股份，作为镇级集体资产红利分配的依据，并颁发了联合社的社员证，为镇级集体产权制度改革走出了一条新路。镇级集体经济组织产权制度改革，目前尚属探索试点阶段，需要在实践中不断摸索完善。

（作者为上海市农村经济学会副理事长、《上海农村经济》主编）