促进上海郊区乡镇企业发展的调研报告

上海市乡镇企业协会课题组

　　为了促进上海乡镇企业的进一步发展，为“三农”和上海振兴做出新的贡献，根据市经济和信息化委员会的要求，市乡镇企业协会组织了以会长李培佩为组长的课题调查组，先后走访郊区有关区县乡镇，同相关部门的领导和专家学者进行了咨询座谈。

　　一、乡镇企业发展的历史成就

　　上海郊区乡镇企业起步于上世纪50年代后期，进入80年代中后期得到了蓬勃的发展。截止2011年，上海郊区乡镇企业已发展到2.4万家(不含个体，下同)，拥有职工208万人，总产值达14830亿元，实现利润总额2132亿元。2011年总产值已占到全市工业经济总产值的46.4%。

　　（一） 改变了农村单一的产业结构，推动了农村城镇化发展

　　长期以来，广大农村一直以农业为主体产业。自乡镇企业发展后，逐步形成了一、二、三产业共同发展的格局。随着改革开放的不断深入，乡镇企业逐步成为农村经济的主体。1986年，上海郊区农村第一产业总收入比1950年增长6．4倍，在三次产业中所占的比重已从原来的100%下降到17.1%，到1990年，尽管第一产业年年有发展，但它所占的比重下降到14.9%。乡镇企业的发展，不仅改变了农村单一的产业结构，而且还为新农村建设提供了大量资金，加快了农村城镇化建设的步伐。“六五”期间，上海乡镇企业为农村农田基本建设和购买农机的资金达4.19亿元。“七五”期间，乡镇企业专项用于“以工补农”、“以工补副”的资金达到14.4亿元，提取的社会性开支、教育附加费等达到了5.65亿元，用于农村文化、教育、卫生等公共事业建设费达到了8.1亿元，改变了历史上形成的农村集镇单一商品流通中心的功能，使之成为当地的政治、经济、文化中心。

　　（二） 加快了新农村建设的步伐，促进了农村各项社会事业的发展

　　上海乡镇企业的发展，为新农村建设提供了资金保障。在农村的投入中，市、区（县）财政拨款主要用于大、中型农田水利建设、副食品基地建设和农业科研、推广、教育等方面，而这些投入远远跟不上新农村建设发展的步伐。

　　1981－1990年间，上海乡镇企业用于支持新农村建设的各种费用达32.34亿元。2011年乡镇企业仅税金一项就缴纳了395亿元。

　　浦东新区川沙镇界龙村有1000家农产，3000名农民，1968年人均年纯收入只有50元，自1969年办起了乡镇企业后，生产年年有发展，农民收入年年有增加，到2012年已发展成以印刷业为主导产品的界龙集团实业股份有限公司，实现年销售收入23亿元，上缴税金1.2亿多元，村委会年可支配资金3000万元，村民人均年纯收入达3.25万元。村里办了托儿所、幼儿院、敬老院，还建有文化活动中心。

　　（三） 拓宽了农村就业渠道，提高了农民收入水平

　　上海郊区地少人多，由于城乡建设事业发展需要，土地逐年减少，劳均占用可耕地面积也逐年下降，如何安排农村富余劳动力成为一个非常突出的社会问题。据统计，郊区农村劳动力1950年为124.6万人，1970年增加到232.6万人，1980年又增加到282万人。而随着国家和集体建设事业的发展，郊区耕地1986年比1950年减少70万亩。由于劳动力年年增加，耕地逐年减少，农村劳均占有耕地由1950年的4.58亩下降至1986年的1.89亩。乡镇企业的逐年发展，不仅为农村非农劳动力提供了充分就业的机会，而且还提高了农民的收入水平。1970年乡镇企业吸纳农村劳动力14万人就业，到1990年乡镇企业职工达130.97万人，占农村总劳动力的比重上升到52.4%，2011年乡镇企业职工达208万人。据统计，1990年郊区农民人均纯收入由1985年的806元增加到1258元，其中来自乡镇企业的收入从1985年的26.7%上升到1990年的40%。

　　（四） 支持了市区工业的发展和城市改造

　　上海乡镇企业从起步时的就地取材、就地生产、就地销售的简单模式，逐步走向依托城市、依托城市大工业，成长为上海经济的重要组成部分。在上世纪60年代到70年代，城市工业采取不同的形式，逐步与乡镇企业结合起来，相互支持，互为依靠，共同发展。如上海“永久”“凤凰”牌自行车公司为适应市场需求，在郊区布了59个零部件加工点，使自行车的产量从1978年的281万辆猛增到1986年的630万辆。进入80年代，由于城市工业的发展和城市基础设施建设的需要，上海大力发展联营企业，1990年底，已发展工农联营企业2310家，实现产值92.88亿元。1990年以来，随着改革开放的进一步深入，上海“城乡一体化”发展方针的贯彻，中心城区“退二进三”，在产业结构调整中缩小第二产业，大力发展第三产业和基础设施建设。这样，大批的城市工业向郊区转移，而郊区为改善投资环境，接纳市区工业的落户，各区县在统一规划下，逐步建立了工业园区。如闵行莘庄工业区和闵行经济技术开发区2010年就完成工业产值1025.4亿元。

　　随着我国改革开放的不断深入，郊区投资环境日趋完善，吸引了大批的港、澳、台商（资）和外商（资）来沪，纷纷兴办合资、合作和独资企业。据不完全统计，2011年底，郊区兴办的港、澳、台商投资企业和外商投资企业4022家，从业人员101.5万人，实现总产值9171.4亿元，上缴税金总额194.3亿元。这些企业生产的产品，除了部分丰富国内市场或与国内企业配套外，相当一部分销往境外，为发展我国外贸经济，促进国际经济贸易合作发挥了积极作用。

　　二、当前乡镇企业发展中遇到的主要问题

　　（一） 乡镇企业集体建设用地权能问题

　　与国有企业建设用地不同，乡镇企业集体建设用地的用途及处分权受到严格限制，集体建设用地使用权的权能不完整，集体建设用地的交易及抵押融资等受到较大制约，市场对集体建设用地接受度不高，在目前的企业上市、资产重组中，相关部门往往要求企业将集体建设用地征收为国有后才能进行交易和抵押融资，阻碍了乡镇企业资产重组与优化。

　　（二） 乡镇集体建设用地产生的收益分配及管理问题

　　目前，乡镇企业用地转型中的收益分配、使用和监管等需要进一步研究明确：一是农民集体经济组织和企业经营单位如何参与土地流转收益分配不明确，在一定程度上影响了双方的积极性；二是乡镇企业用地转型中产生的收益在集体经济组织内部的分配使用不明确，可以用于哪些用途，分配的方式和程序等尚需研究确定；三是乡镇企业用地转型中收益使用的监管需要加强，监管责任主体、监管方式、违规使用收益的处置等问题也需研究明确。

　　（三） 乡镇集体建设用地流转的税费问题

　　集体建设用地流转是一种新的土地利用方式。目前，相关的税收政策主要针对国有土地的出让、转让等行为，对集体建设用地的出让、转让等流转行为较少涉及或不涉及。因此，集体建设用地流转是否需要缴纳税费、需要缴纳哪些税费、是否可以对农村集体经济组织有减免优惠等，需要相关部门牵头尽早研究明确。

　　三、增强郊区乡镇企业活力的对策建议

　　当前，对规划产业区外的乡镇企业产业结构调整在政策导向和管理要求上有了新要求。沪府办发（2011）51号《关于推进上海规划产业区块外产业结构调整转型的指导意见》，总的精神可理解为新增工业项目需向104区块集中，195区块需加快调整转型，198区块需加快整理复垦。

　　乡镇企业在产业结构调整和土地再利用中，应从加快乡镇企业土地二次开发的视角，走一条深化节约、集约、低碳、环保的新路。

　　（一） 适当调整规划

　　1. 下决心重新激活一批原有镇级工业小区。2003年前，上海郊区原有镇级工业小区近200个。2004年，上海根据国家用地宏观调控要求，对本市原有的近200个实体型工业小区（即实体型经济小区）进行调整，全市重新形成“国家公告”经济开发园区41个，包括郊区9个市级工业园区在内，全郊区保留23个“国家公告”经济开发园区，经过合并和重新组合，上海实际撤并核减83个园区（实体型经济小区），核减园区规划面积14892公顷。在这些撤并核减的镇级工业小区中，有部分工业小区，工业发展已有一定基础，基础设施配套相对较好，这些都是过去郊区工业化建设的重要成果。目前这些工业小区，事实上仍是一些地方乡镇工业发展的重要载体，对这些工业小区应以适当的名义重新激活。建议本市有关部门，对前些年撤并核减的原郊区镇级工业小区进行认真梳理，既应重新激活一批，也要适当调整易地恢复一批，要积极发挥郊区“国家公告”工业园区组合带动镇级工业小区发展。

　　2. 继续进行并适当扩大“都市型产业园”建设试点。对不适宜布局工业小区或经济小区的镇村，可继续进行“都市型产业园”建设试点，作为部分镇村发展二三产业的重要载体。“都市产业园”可以是一个开发区域，也可以是一幢楼宇。前些年上海中心区设立的“都市产业园”，大部分就是以“楼宇经济”开发为主。

　　（二） 给予积极的用地配套政策

　　1. 对乡镇企业闲置土地再利用要适当放开搞活。一是对农民自有建设用地建设乡镇企业可以不进入土地拍卖系列，鼓励采取租用地方式获得土地。二是允许利用原有猪棚、禽舍、饲料仓库、加工场等闲置土地发展二三产业。三是对原有经济小区内土地不能耕复或耕复费用过高得不偿失的，应允许镇村用于引进一些清洁工业或服务类项目。四是对规划严控的非农用地地区，乡镇企业发展可采取与市区级工业区合作招商、经营和管理的发展模式。五是切实落实本市“留用地”政策，继续鼓励通过土地整理、宅基地置换等增减挂钩方式发展乡镇企业。六是对部分乡镇企业建厂历史较久，用地用房相关证照不齐的允许补办相关手续，取得相关合法使用权。七是允许乡镇企业闲置土地流转交易，免除相关交易税费。八是对乡镇企业闲置土地，企业自用再开发发展国家鼓励新兴产业的，采取1∶0.5放大用地面积奖励政策。

　　2. 给予镇村二三产业发展合理的专项用地指标。镇村经济发展是上海郊区经济发展的重要支撑，也是全市经济发展的重要补充。郊区不能就新城建设新城，不能就市级工业园区建设市级工业园区，新城建设必须与带动当地农村经济社会共同发展结合起来，成为一个地区的城市化体系建设；市级工业园区建设必须与带动当地镇村相关产业发展结合起来，成为城乡统筹经济发展的重要动力。因此，区县用地指标使用必须兼顾点面共同发展，必须兼顾生产力的多层次发展。

　　（三） 建立相对宽松柔性财税金融办证等政策

　　1. 建立宽松柔性的财税和各类办证政策。（1） 市、区县两级财政建立镇村企业发展专项扶持基金。在部分镇域试行镇村级集体资产“村有镇管、集中力量办大事、全镇按股共享”发展镇级工业小区或其他产业项目。在科技、人才引进、进出口、减免税等方面给予镇村企业一定优惠。（2） 灵活柔性的税制是浙江义乌市场成功的一大重要秘诀。同时税务政策要相应稳定，要改进税收缴交手段，减少人为因素干扰。借鉴国际经验，不强求注册地域经营地绝对一致。（3） 借鉴周边地区经验，允许通过适当方式借资帮助农村部分富余劳动力验资开业，自谋创业。建议把乡镇企业“入口关”审批权下放镇级，允许基层百花齐放招商引资引税，鼓励民营经济发展。

　　2. 完善乡镇企业小额贷款管理办法。（1） 银行业金融机构对小微企业贷款的增速要不低于全部贷款平均增速，增量不低于上年同期水平。通过综合运用再贷款、再贴现、差别存款准备金率等货币信贷政策，支持银行业金融机构特别是小金融机构增加对乡镇企业的信贷投放。（2） 银行业金融机构严格控制贷款利率上浮幅度，对符合产业政策的乡镇企业，银行业金融机构的贷款利率上浮最高一般不超过30%，不得强制贷款企业购买理财、保险、基金等金融产品，不得强制符合贷款条件的企业再到相关担保机构办理担保，不得变相收取企业手续费和承诺费、资金管理费，严格限制收取财务顾问费、咨询费等费用。（3） 拓宽中小企业融资渠道，逐步扩大乡镇企业集合票据、集合债券、短期融资券发行规模，并鼓励担保机构介入发行工作；推动乡镇企业加快手持商业票据流转，腾出部分信贷规模，优先用于商业票据贴现和应收帐款回笼；通过政府引导和社会参与，成立票据流通机构，促进企业手持商业票据加快流转。（4） 对重点服务于乡镇企业发展的小贷公司，各级政府要给予一定的资金支持、地方税收优惠和坏账呆账处理帮助。