从报道中获悉，全国人大常委会两年前已将《合作经济组织法》列入立法计划，并由人大农业和农村委员会牵头开始起草工作。据说，这部法律草案主要包括农民合作经济组织应遵循的基本原则，设立、登记及成员的条件，组织机构及内部治理机制，收益分配的原则，国家的扶持政策等内容。制订《合作经济组织法》是我国朝着彻底解决积弊已深的三农问题迈出的决定性的一步，标志着政府终于走向了依靠法律制度而不再主要依靠容易朝令夕改的政策途径解决三农问题的道路。可以说，《合作经济组织法》从任何意义上评价都不亚于十年前颁布实施的适应第二和第三产业发展需要的《公司法》，它的诞生必将使中国的第一产业——农业，其从业人员——农民，以及他们的生产和生活环境——农村全都发生巨大的同时也是更加健康和向好的变化。

　　然而，由于我国对各类法律在立法程序上缺乏明确的法律规定，该涉及亿万农民根本利益的法律起草选择了闭门造车，不仅缺乏透明度，且铿于宣传，即使偶有透露，也语焉不详，致使民众和学界无法参与其中，发表意见，导致这部法律起草已两年仍然难产也就在意料之中了。为了促进起草工作更为公开透明，让民众和学界参加讨论，促使该法内容更符合国际通行原则和我国实际，本文拟根据所搜集的资料和信息，针对法律草拟中若干热点问题提出个人的见解，供学界和起草者参考。由于没有看到过这部法律草案的具体内容，下列分析难免有无的放矢之感，倘有不妥，欢迎批评指正。

　　一、 是《合作经济组织法》还是《农民合作经济组织法》

　　据报载，这次拟订中的合作经济组织法名称可能是《农民合作经济组织法》，如果确实，便从法律上排除了城市里以及农村中其他非农业人员按照此法组建合作经济组织的可能性。这么做的出发点，按照报道，是不搞“大而全”，只确定农民合作经济组织的基本原则。表面上看这种说法似无不妥，但认真分析后便可发现，这对于今后其他社会阶层，包括农村户籍人口在城乡组建信用合作社、消费合作社、住房合作社、教育合作社、养老合作社以及医疗卫生合作社等社区性合作组织将起到较大的阻碍作用和无法预料的副作用。

　　比如，目前我国农村人口多达9亿，而真正从事农林牧副渔业和养殖业的农民只占人口总数44%，约6.6亿人口（2001年统计数字）。这意味着即使不按照今后可能进行的农地农民个人所有制改革后的土地所有权人计算，就是按照土地经营权（即承包经营权）人计算，我国农村还有2亿多人口不是农民，而是农村户籍的非农人口。这些非农人口主要是农村的个体户、工商业户以及从事与农业密切相关的二、三产业的具有农村户口的农村人。这些人与农民一样受到城乡二元结构的深重伤害，也没有享受到任何国家在社会保障、医疗卫生、教育等领域的福利和优惠政策，而且由于他们身处农村，尽管从事工商业经营，但国家实施的几乎所有鼓励和促进二、三产业发展的政策几乎都没有庇荫过他们。所以从这个意义上说，把这些占农村人口将近三分之一的非农业人口排除在合作经济组织法的覆盖范围之外，致使他们今后既享受不到城市人口所享受的社会福利，也享受不到准备实行的农村各种社区合作福利，不仅是不合理的，而且也是不符合社会公平原则的。因为把他们排除在外今后会产生许多无法预料的、甚至是严重的社会和经济问题。何况我们拟订的是包括所有除生产型外的经营型和社区型合作经济组织的法律，也不是专业合作经济组织的法律，因此，这种限定更是缺乏法律的依据了。

　　合作经济组织制与公司制一样都是一种法人制度，具有一国的普适性，只要合作经济组织法基本原则符合国际通行规则，而组建的合作经济组织又符合这个法律的规定，那又何必在乎它是否属于农民专有的呢？当初我国制订《公司法》时也没有专门提到这是非农人员公司法，为什么现在非要在合作经济组织法前面加上这个“农民”一词呢？

　　还有，不少报道说，政府将在农村大力鼓励和促进专业性合作经济组织的创建。我不知道这是否是草拟中的《合作经济组织法》的提法，但至少给我们提供了一个信息，即相对于社区型合作社，政府似乎更偏重于经营型合作社（即购销和加工同一农副产品的各种专业合作社）。如果在前一阶段国家缺乏对合作经济组织整体上的把握时，各地方政府根据自己的GDP发展的需要更侧重于发展经营型合作社还说得过去。但现在是制订《中华人民共和国合作经济组织法》，而不是仅仅制订一个经营型，或叫专业合作社法。而且，拟订该法是为了建设新农村，为了农村地区的经济、社会、科技、文化和环境的整体发展需要，所以，我们绝不能仅仅为了不搞所谓“大而全”的借口就把社区型合作经济组织排除在拟订中的合作经济组织法之外。社区型合作社包括消费合作社、住房合作社、医疗卫生合作社、养老合作社以及教育合作社等社会服务型和公益型合作社等，它们的普遍组建对于提高农民的生活水平、生活质量以及科技文化素质，甚至对于今后用社区自治管理逐步取代乡村两级政权的行政体制改革而言，都是至关重要和不可或缺的。

　　另外，联合国秘书长科菲·安南在2002年国际合作社日致辞中指出那年国际合作日的主题就是“社会与合作社：关注社区”。国际合作社联盟在《致辞》中也指出，“关注社区”是合作社的最新原则，这是全世界8亿合作社社员和1亿多合作社职员今后共同讨论的话题。由此可见，我们不仅不应限制，反而应该根据国际合作社的这一新原则大力提倡和支持在农村地区大力发展社区型合作经济组织，以解决与亿万农民生产生活息息相关的合作福利问题。所以我们要再次强调，拟订我国的《合作经济组织法》必须按照国际通行原则全面兼顾经营型和社区型两种类型的合作经济组织，不能偏废。

　　最后，如果该法为了集中解决农村合作经济组织问题，暂时不把城镇合作经济组织，如城镇住房合作社、消费合作社和信贷合作社包括在这部法律之中是可以理解的。城里人不妨再委屈几年，先由各地政府制订相关地方法规予以规范，待条件成熟时再修改该法，或拟订专门的城市合作经济组织法。综上所述，该法名称应该是《中华人民共和国农村合作经济组织法》或干脆采用《中华人民共和国合作经济组织法》。

　　二、 认可国际通行原则还是认可中国的独创

　　根据报道，该法拟订将充分借鉴国际合作社发展的经验和趋势，但在其他一些具有官方背景的场合，我们得到的信息是要尊重国内各地的合作社创造的现实和现状，包括把各地创造出来的各种经济组织模式纳入该法。然而该法在拟订中是如何对待这个问题的呢？我们不得而知，但这个问题却是任何法律条文也绕不过去的。我国的几乎所有改革都喜欢试点，往往以点带面，从下而上，这就叫“摸着石头过河”。合作社改革也不例外。目前我国各地都在按照自己的理解搞合作经济组织，有的地方甚至制订了地方色彩浓厚的地方合作社法规和条例，结果出现了五花八门、让人眼花缭乱的冠以合作社名称的各种各样的数以百万计的经济组织（据农业部统计，2004年全国已有各类专业合作经济组织140万个）。但如果归纳一下，大致可以进行如下分类：

　　比如，按照合作模式分类，大致可以分为五种，即协会模式，农户+合作社+公司模式，先虚后实两步走模式，企业和农业部们参与组建模式，以及官民结合模式。这些模式还都被套上了创造它们的各个地方的名称，如邯郸模式，安岳模式和江山模式等。再如，按照组建方式分类，则主要有3种类型：一是由农民自己组建的；二是依托政府有关经济技术部门（如农业技术推广部门及供销合作社组织）引导农民组建或者联合组建的；三是由大型农产品加工企业组织牵头组建的。再如，按照合作社的特征分类，既有协会型，也有合作社型。前者特征是入会时缴纳会费而不是股金，不是经济实体，后者则相反，等等。甚至有的合作组织为了吸引资金，开始引入股份制，于是，合作经济组织又出现两种类型，一是会员制合作社，原则上近似于合作社；二是股份合作制合作社，其特点是在分配上实行按交易额分配与按出资比例分配相结合。我不知道这应该算什么，姑且称之为半合作社吧。

　　由此可见，所有这些冠以合作名称的经济组织（有的甚至连经济组织都不是，只是服务机构，如协会）形式各样，类别众多，所有制形式也大相径庭。现在不少政府和学界人士在谈到制订我国《合作经济组织法》时都认为应该从法律上承认这些年来各地在合作社制度上创新出来的新生事物。也就是说，承认现状，要求拟订中的《合作经济组织法》能够认可这些经济组织为合作经济组织。谁都懂得谁人的孩子谁心疼。但这是拟订法律，不是各地采风，填词谱曲，搞什么地方歌曲大联唱。所以，我们在拟订这部合作社法律时必须，当然也只有遵循国际通行的合作社原则，舍此，别无选择。由于这些年的无序试点，上述这些模式、类型和方式实在太多太复杂，如果一一分析其利弊得失则太费篇幅，所以本文只分析拟订法律时如何体现和贯彻国际通行原则，以及我国的《合作经济组织法》应该如何规范这种混乱无比的状况。

　　国际合作社的通行原则大约有6-7条，表述不尽相同，但基本原则始终没变，即罗虚代尔原则。这些原则在国际合作社联盟第23届大会又被浓缩归纳为四项基本原则：（1）自愿原则；（2）民主管理原则，即一人一票制，按照会员数而不是出资额表决；（3）限制股金分红原则；（4）自治和独立原则，即社员自治和自助原则，即使合作社要同其他组织（包括政府）达成协议，或者要从外部筹资，也必须确保其社员的民主控制和坚持合作社自治。另外，正如上文所说，2002年国际合作社联盟又增加了一个新原则，即“社区共治”原则。对于什么叫合作社的问题，1984年国际合作社联盟第28届大会通过的国际合作社联盟章程还做了明确规定：“只要以促进其成员的经济与社会进步为目标，以互助合作基础所经营的企业，并遵循罗虚代尔公平先锋社所确定的、被国际合作社联盟第23届代表大会所修订的合作社原则的，都可以被认为合作社组织。”

　　这就是说凡是符合以上国际通行合作社原则的合作经济组织才称得上是合作社，而凡是不符合上述原则的，不管它是属于以上哪一种模式，也不管它是怎么发育的，是民办的，还是官办的，甚或是企业办的，当然，更不管它是具有哪一种特征，是什么会员制还是什么股份制，或者是否叫做合作社，全都不是合作经济组织。比如，按照官民结合模式组建的合作社不符合国际通行的合作社原则第一条、第二条和第四条。再如，实行股份合作制模式的合作社，它又不符合合作社原则的第二条、第三条和第四条，等等，如此类推。因为1995年，国际合作社联盟在成立１００周年大会上发布的有关合作社基本原则的背景文件中，又再次强调：“资本是合作社的仆人，而不是该组织的主人。”据此，我们可以认为，那些股份合作制合作社并非合作社，而是企业，是公司法人，而合作社社员在这种股份制企业中只不过是大股东的仆人而已。可以肯定地说，如果《合作经济组织法》颁布，那些大股东想当合作社主人也肯定会觉得是找错家门了。我这么分析不是要全盘否定中国各地迄今的合作社探索经验和成绩，而是特地强调说：我们是在制订一部法律，一部牵涉到中国的合作经济组织能否适应和促进未来中国第一产业市场经济发展的大是大非的原则性问题的法律体系。在这个原则性问题上如果不坚持国际通行的合作社原则，我们将要出台的合作经济组织法今后必将陷入自寻烦恼的无解困境，而我们的三农问题也将更加难解。难道我们还想重蹈十年前供销合作社和信用合作社改革失败的覆辙吗？

　　根据以上分析，现有的这些经济组织，不管它是否按照现有地方法规组建，或者属于哪一种模式或形式，均或多或少不大符合国际通行合作社原则。所以在《合作经济组织法》颁布实施前，均必须按照上述原则进行自我改造，使之不折不扣地符合这些原则，然后才能按照出台后的《合作经济组织法》的法律规定，重新进行注册登记，同时享受国家按照法律给予这些合作经济组织的各种优惠政策。而那些不愿意自我改造，或者进行假改造，或者改造不了的农村经济组织，则应该更名，让出合作社称呼，该按照什么法律就按照什么法律重新登记注册，如公司法、社团法人条例等，各就各位，各行其道。那些所谓各种龙头企业，由于合作社凭借着国家的优惠政策，包括免税政策，进入其垄断占据了许多年的农副产品购销和加工领域与其竞争，必将面临分化，大多所谓龙头企业将失去其原有的优势退出其原有市场，转移投向，少部分则强者恒强，与合作社互为犄角，共同为繁荣农村经济做出贡献。

　　至于现有的农村供销合作社和信用合作社，虽然它们都早已经改制成为各种类型的企业法人，但凭借其在各自的领域享有排他性的专营权，借助其农副产品和农用生产资料购销市场上的垄断地位，将其低效、浪费和腐败所导致的高额成本转嫁到农民头上，导致我国农业成本的不断上升，仍然在损害着农民的利益。近年来，农业服务费用上升了22%，年均增长9%，造成农民负担过重，与这些农村霸王企业有着密不可分的因果关系。所以，制订颁布实施《合作经济组织法》首先得让供销合作社系统整体更名为中国农工商股份有限公司系统（即总社为总公司，省级社为省级公司，以下以此类推）。而农村信用合作社则更名改制成为区域性农村商业银行。这样它们将真正摆脱过去的扭曲的制度关系，开始它们的正常的企业发展道路。实事求是地说，那种仍然期望把供销合作社和信用合作社这类利益与农民根本对立了几十年的企业改造成为真正的合作经济组织的设想不过是一个拙劣的现代谎言而已。我国的合作经济组织法迄今未能制订出来，与这两种打着合作社旗号的非合作社企业长期占据着合作经济的市场空间是绝对分不开的。历史早已证明过这一点。“以史为鉴，可以知兴替。”在这个问题上我们绝不能再犯十年前的同一种错误。

　　三、 合作经济组织是企业法人还是合作社法人

　　提出这个问题并非无事生非，因为我们迄今的所有有关合作社的法规几乎都在这个表面上很简单的问题上犯了难。比如，去年才颁布实施的我国第一部农民专业合作社组织地方性法规《浙江省农民专业合作社条例》规定合作社属有限责任公司性质，而上海则按《公司法》对农民专业合作经济组织进行了工商登记，属有限责任公司，但同时又注明是合作社。显然，这些地方法规受到了十年前的中共中央和国务院《关于深化供销合作社改革的决定》的影响和制约。因为在这个决定中规定了供销合作社为企业法人。之后中国人民银行1997年发布的《农村信用社管理规定》和《城市信用社管理办法》也都按此办理，也规定信用合作社为企业法人。所以，地方和部门法规作出上述规定的确是没有办法的选择。至于以前其他关于合作社法人地位的文件还有商业部1991年印发《专业合作社示范章程（试行）》，但未规定专业合作社的法人地位。国务院住房制度改革领导小组、建设部、国家税务局1992年还曾就城镇住宅合作社颁布过一个《城镇住宅合作社管理暂行办法》，其中规定住宅合作社为公益法人。

　　我国的现行合作社法规在合作社法人地位问题上处于这么一个比较混乱的状态，是与我国的民法表述不明确有关。我国1987年颁行的《民法通则》只是规定了四类法人，即企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人，没有采用国际上大多数国家接受的民法原则中关于公法人和私法人、社团法人和财团法人、赢利法人和公益法人的分类，而且至今没有修改。结果给这些年来市场经济发展中涌现出来的许多新生的经济和服务性组织、赢利和非赢利机构、公益性机构和基金会等社会福利组织的注册登记产生了许多麻烦，也造成和累积了诸多的法律上的困惑和难堪。现在又即将在中国出现一个过去闻所未闻的合作经济组织，其法人地位的定性更是给我国落后的民法通则以及法人登记注册制度提出了巨大的挑战。

　　按照合作社的国际通行原则，合作经济组织是互助合作性的自助性经济组织，内部实行非赢利原则。为此，我们必须承认，合作社的宗旨并不符合赢利性企业法人和公益性社团法人的特性。换言之，合作社是一种介于企业法人与社会团体法人之间的中间状态的经济组织。因此，鉴于合作社的特殊性，我们无法将其纳入现行法关于法人分类和法人登记制度的框架，必须修改相应的现行法规，以消除现行法人注册登记制度下合作社难以进行法人注册登记的法律障碍。

　　那么根据国际通行合作社法人定位原则，我国拟订中的《合作经济组织法》将如何对未来的合作经济组织进行法人定位呢？首先让我们看一下世界其他合作社比较发达国家的情况。

　　大陆法系的一些国家，如德国、法国、丹麦、韩国和日本等，一般都是就合作社专门立法，并按照这些合作社法的规定，确定合作社的法人地位，或者叫合作社法人。而在英国和美国则稍有不同。这两个国家的公司法的覆盖范围广泛（不像我国只有有限责任和股份有限两种公司法人），不仅包括以赢利为目的的公司和不以赢利为目的的公司，而且还包括了按特别法成立的合作社法人。另外，这两个国家的合作社既可以按照公司法中的特别法注册合作社法人，也可以按照民法或州颁合作社法登记取得合作社法人资格。

　　我们为什么要在合作社的法人定位上搞得这么认真和仔细呢？因为我觉得这不仅是一个法律体系的重建和国际化的问题，而且还必然牵涉到合作经济组织今后如何享受赢利性企业和公司所享受不到的一系列优惠，包括免税的政策待遇问题。按照合作社的国际通行原则，合作社法人与企业和公司法人不同，尽管其资产构成与经营范围受到一定限制，但国家在税收政策上将给予非常优厚的优惠待遇，包括免税。如果按照目前这些地方性合作社法规的有限责任公司法人定位，合作经济组织是吃了大亏了。因为，这种做法其实是在阻碍或歧视，而不是促进或鼓励组建合作经济组织。换句话说，这也叫做“非国际待遇”，或叫中国特色。

　　以上仅仅是针对《合作经济组织法》草拟中的最具代表性的三个关键法律问题而进行的分析和建议。其实还有许多问题也非常关键，如基层政权与合作社的关系问题、村民自治与合作社关系问题、政府在合作社管理中的作用问题、国家财政对合作社的投入与补助问题、社办企业优惠政策问题以及土地制度改革与合作社的关系问题等等，都需要社会各界进行充分的讨论加以明确。但由于本文篇幅有限，只能在今后另文逐一进行探讨。总之，拟订合作经济组织法是我国国民经济和社会生活中的一件大事，它将与有力地促进了我国第二、第三产业迅猛发展的《公司法》一样，也将有力地促进我国第一产业的大发展，同时对提高亿万农民的经济收入、社会地位以及生活质量，改善农村环境，建设新农村起到不可估量的巨大的促进作用。

　　我们期待着这部法律完美诞生。