混合所有制导向的我国农村土地制度改革

谢培秀

我国《不动产登记暂行条例》已经进入实施操作阶段，农业部计划于2017年底前全部完成这项工作，其登记信息也将纳入全国不动产登记信息管理系统，实现全国联网下的实时互通共享及依法查询。与此同时，涉及农村集体经营性建设用地入市试点工作也在紧锣密鼓地展开，新一轮农村土地制度改革大幕正在拉开。

一、现行农村土地管理制度存在弊端

1.引发房价泡沫、交通堵塞、要素成本高企等“城市病”。虽然土地要素的市场化利用带来了投入产出的高效率，但受制于城市土地及生态空间狭小，二十一世纪以来，我国城市的宜业、宜居特性逐渐出现逆转。受土地征用高溢价利益驱使，地方政府主导的城市建设，其范围基本上呈现“摊大饼”式向外扩张，人口密集度越来越高，居住空间不足导致房地产价格呈现单边上扬态势，城市交通堵塞、水体及空气污染成为常态。

2.引发农业缺效率、农村凋零、农民增收难等“农村病”。与城市土地市场化、资本化高效配置的情况相反，农村集体土地配置效率低下情况十分明显。现行法律规定，农村集体所有土地只能够用于农业或集体经济组织成员的住宅、非农产业及公益设施建设，分为耕地、宅基地和农村建设用地三个部分，超出范围的土地非农使用，必须通过征用转变成国有土地才行，土地的可交易和市场化属性受到严格限制，这导致了农村集体所有土地配置效率的低下。

二、我国农村土地制度改革的探索与实践

1.农村土地制度改革的理论探讨。我国生产要素的市场化改革滞后。城市国有土地使用权可以在一个时限内划拨、出让等，其可交易性即商品(资本)化、市场化属性基本齐备，所以学术界的争论多集中在农村集体所有土地使用上，且主要围绕集体建设用地、承包耕地和宅基地俗称“三块地”的使用进行。

2.农村土地制度改革的实践探索。集体建设用地入市一直是农村土地制度改革的热点。2014年底，中办、国办印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，在全国范围内选择了33个县(市、区)进行试点，允许农村存量集体经营性建设用地使用权出让、租赁和入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。

三、混合所有制导向的农村土地制度改革建议

1.农村土地产权结构呈现为“三权分立”。混合所有制下的农村土地制度，由国家、集体与农户分工负责行使集体土地所有权派生的各种权利，即三者的权利边界是按照行权或管理角色与作用，而不是按照各自产权所占比例不同划分的。

2.农村集体土地管理表现为“三种模式”。在农村集体所有土地产权呈现“三权分立”情况下，其具体管理表现为三种模式：一是集体所有、国家管理。二是集体所有、农户管理。三是集体所有、集体管理。

3.农村土地管理责任人分为“三个主体”。在混合所有制的农村土地制度中，国家主要负责农村土地的宏观管理和指导协调。集体经济组织在服从国家土地规划与用途管制前提下，主要负责村(组)范围内农村集体土地的具体管理，依法、公平、合理行使集体建设用地的占有使用权、出让租赁权，以及耕地发包权、宅基地划拨权等。农户依法经营承包地和使用宅基地，有权在符合土地规划与用途管制前提下，通过入市交易等方式在法定使用年限内将这一权利让渡给他人使用。

（作者系安徽省社会科学院乡镇经济研究所副所长。摘编自《农村经济》2015年第2期。本文有删节。）