摘要：现在从国务院领导层到有关管理部门如财政部的领导层，都高度重视在实际工作中推进“公私合作伙伴关系”（PPP）或者称为政府和企业、政府和社会资本合作这样一种机制创新。在可以预期的PPP机制创新过程中，资金效益方面的提高是合乎学理分析的，也是国际和国内的一些经验已经有了比较充分的佐证的。

公私合作伙伴关系与混合所有制创新

贾康

现在从国务院领导层到有关管理部门如财政部的领导层，都高度重视在实际工作中推进“公私合作伙伴关系”（PPP）或者称为政府和企业、政府和社会资本合作这样一种机制创新。在可以预期的PPP机制创新过程中，资金效益方面的提高是合乎学理分析的，也是国际和国内的一些经验已经有了比较充分的佐证的。当然，为了把这个事情处理好，还要结合现阶段面临的一些具体问题，做更多的探索，还需要克服一系列相关的困难。

十八届三中全会已经非常清晰地表述，要使市场在资源配置中发挥决定性作用和更好地发挥政府作用。依照这一指导思想，政府职能作用的发挥所面临的各项任务，在具体的考察中仍是千头万绪的。但最突出的事情是，覆盖未来几十年中国经济社会发展过程的两大方面：一个是怎样推进新型城镇化，一个是怎样应对人口老龄化，都将使财政感到非常沉重的支出压力。

推进新型城镇化是走向现代化、实现伟大民族复兴“中国梦”的必由之路。未来几十年间，我国城镇化的实际水平要从目前的不到40%，一路走高到70%左右。在此之前的时间段上，大约会有接近4亿人要从农村区域转入城镇成为常住人口。这些进城人口所需要的市民化待遇，必须得到基本公共服务均等化的有效供给、支持和保障。如果只是期望于政府怎么加大投入去解决这方面资金支撑问题，是不能够适应现实需要的，必须要充分地考虑把已经壮大和雄厚起来的民间资本和社会资金加入，这样形成政府和社会资本、企业资本的有效合作，才有望把我国今后几十年城镇化发展过程中投入问题处理得比较好。

另外，还要考虑人口老龄化的进程。有关学者已基本形成较清晰的具体曲线图，大概在2030年到2033年间，是中国人口老龄化保障给付支出压力的高峰阶段，它的前后合在一起将覆盖几十年的支出压力区，现已经到来。政府必须把所有的战略考虑、策略考虑和政策设计综合在一起，与方方面面互动，处理好人口老龄化，来实现经济社会的和谐平稳发展，那么就必须运用诸如PPP这样的模式创新来鼓励和引入大量的民间资本和社会资金，进入养老事业和养老产业。

所以，仅从这两个非常现实的实际生活的重大挑战观察就可以看出，对于政府而言，选择在PPP这个概念之下，积极地推进现代国家治理中的机制、制度创新，是化解财政压力、政府债务压力和贯彻中国梦发展战略的客观必然要求。

简要地说，从政府、公众、企业三个视角上，PPP机制都有非常明显的正面效应，而且这些正面效应完全可以通过前面的分析而落到今天研究的基本问题，也就是资源配置效率的提高、综合绩效水平的提升上。

既然我们这么看重资金效益的提高，那么是不是可以说到此就基本上归结了PPP的重要意义？我认为还不够。PPP是一个融资、筹资机制的创新，同时又是管理机制的创新，这都是值得肯定的。而在中国现在特定的发展阶段上，PPP还有一项非常重要的、我认为在战略层面上值得直接说明的制度创新意义，就是它直接呼应了十八届三中全会在现代国家治理、现代市场体系方面联通的一个重要突破口，即现代市场体系运行的产权基石方面的制度创新，要主打混合所有制。

怎么理解这个混合所有制？我不赞成有的学者所说的多种经济成分并存就是混合所有制。多种经济成分并存早在改革开放初期就明确地作为实践中的一个指导方针了，而经过这么多年的发展之后，现在所说的混合所有制，实际上强调的是一个一个市场主体，它们内部的产权结构怎么混合的问题。这个内部产权结构，在现代企业制度框架之下，也就是股份制的框架之下，应该形成不同来源的股东即股本持有者，它们在一个一个具体的市场法人主体内部，以混合、合作的方式形成有潜力、活力最大释放的稳定机制，来寻求共赢和多赢。

混合所有制与PPP的结合对于全局转轨和全面改革战略，必然成为非常值得看重的一个结合点和切入点。我们现在处于十八届三中全会后的改革开放新时期，对于股份制和混合所有制的认识，当然就应该把理论和实际打通，回到现实的应对挑战方面，来助推攻坚克难。

在混合所有制的框架之下，这种政府能动调节加上市场主体自调节的空间，结合我们必须正面考虑的“供给管理”这方面的政府作为，可能形成一个相对好的提升国家治理能力的方案，来应对经济生活中间的一些矛盾与挑战，化解矛盾凸显和冲突因素，而使公众利益得到提升、得到保障。这里无非是要认识，这样的由PPP而联系混合所有制的制度创新所带来的包容性以及它所带来的增长潜力和发展空间。所以我认为，在当前我们讨论PPP机制创新，应对公共事业发展中的资金压力，应对中国城镇化、老龄化等等这些重大挑战的同时，我们还应该充分注意PPP的机制创新除了在融资、筹资、管理和资金使用效益等等方面的可能贡献之外，对于中国全面改革，从产权基石的夯实上升到现代市场体系、整个社会主义市场经济的健全与发展来说，都具有莫大的意义。

（作者系财政部财政科学研究所所长。摘编自《上海证券报》2014年7月16日，本文有删节。）