实施乡村振兴战略是以习近平同志为核心的党中央作出新时代做好“三农”工作的重大战略决策。
一、上海试点田园综合体的有利作用
田园综合体是以“三农”为核心的“培育宜居宜业特色村镇”一种新型综合发展模式。上海试点建设田园综合体，将进一步推动上海市郊乡村的产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴，更好地实现习近平总书记在党的十九大报告中提出的乡村振兴战略总体要求“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。
第一，有利于上海市郊农业振兴、更加生活富裕。产业兴旺是乡村振兴的经济基础，也是更好实现村民生活富裕的主要保障。乡村振兴首先是要促进产业兴旺，不仅是要促进农业兴旺，而且要使农村一二三次产业融合发展，共同兴旺。与上海第二、三产在全市国民经济发展中占比极大形成反差，上海农业在全市国民经济发展中占比极小。2016年，上海农林牧渔业增加值为113.47亿元，占上海地区生产总值27466.15亿元的0.41%，增长率为-6.7%；2017年前三季度，上海农林牧渔业增加值为55.83亿元，占上海地区生产总值21617.52亿元的0.26%，增长率为-9.2%。而且，上海农业绝对数值近几年连续下降，2015年和2016年，全市农业总产值同比分别减少12.7%与6.9%。这值得引起重视和研究，寻找对策措施。上海试点建设田园综合体，引进增量社会资本和资源，运用科技创新中心成果，提升农业现代化水平，加大联接二三产业力度，提高农业附加值，通过实地体验营销、互联网+定制营销农业等，实现市郊整个产业提效增值，综合性、可持续带动上海农业经济稳定增长，从而能够多渠道地保障村民收入稳定增长，过上更加富裕、更高品质的现代生活。
第二，有利于上海乡村人才振兴、更加集聚成长。习近平总书记在十九大报告中指出：“大力实施乡村振兴战略，需要培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农’工作队伍。”实施乡村振兴战略关键在“三农”人才。与全国许多乡村情况一样，自改革开放以来，上海市郊乡村富裕劳动力、特别是有文化的青壮年人流向城市和工业、服务业，留守乡村务农则多是文化素质较低的老人和妇女。上海试点建设田园综合体，推进农业现代化、综合化、电商化和市场化发展，同时，政府政策鼓励和激励，不仅会有社会投资者和经营者参加进来，而且势必会吸引原来走出乡村、社会上的有文化、有技术的青壮年回来或加入“创新创业”，更会有当地农业及其他产业中职业经理人和新型职业农民成长起来，投身到新时代乡村振兴中，甚至扎下根来，成为乡村振兴的带头人和主力军。
第三，有利于上海乡村文化振兴，更加文明向上。乡村文化振兴是乡村振兴的精神支撑。2018年全国“两会”期间，习近平总书记在山东代表团参加审议时强调：“要推动乡村文化振兴，加强农村思想道德建设和公共文化建设，以社会主义核心价值观为引领，深入挖掘优秀传统农耕文化蕴含的思想观念、人文精神、道德规范，培育挖掘乡土文化人才，弘扬主旋律和社会正气，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，改善农民精神风貌，提高乡村社会文明程度，焕发乡村文明新气象。”上海试点建设田园综合体，必须依托江南特色农耕文化和本土风情民俗，注重发掘、保护乡镇国家非物质文化遗产，注入近现代海派文化因素，通过增加公共文化设施平台和运用现代信息传媒手段，发扬光大优秀乡土文化和良好乡风民俗，整体提高村民和田园综合体内居民文明素质，增加市民远离喧嚣、结伴郊游、亲近农村农家农事、充分感受江南古镇、水乡风光、追逐先贤故居和历史遗迹的美好精神家园。
第四，有利于上海农村组织振兴，更加有效治理。上海试点建设田园综合体，必然开展多主体、多元化经营，田园综合体内人员结构将由本村农民、本地原住民生产生活的单一结构，转变为外来投资者、经营者、打工者、游客等共有共用共享的复杂结构，社会关系和利益关系变得多元复杂。协调解决彼此之间关系，共同致力于共建共用共享田园综合体，需要加强乡村党组织建设，发挥领导核心作用，同时，要统筹协调各种组织关系，需要推动乡村自治转向社区共治，成立由村民委员会与田园综合体投资管理委员会等多方参与组成的田园综合体共治委员会，加强契约管理，倡导现代文明，逐步健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的、自治与共治相结合、法治与德治相结合的田园综合体社区治理体系。
第五，有利于上海郊区生态振兴，更加美丽居游。生态振兴是乡村振兴的内在要求。田园综合体的本意在于“田园复兴主义”。上海正在迈向卓越的全球城市，美丽城市是市民向往目标。上海试点建设田园综合体，必须牢固树立“绿水青山就是金山银山”的新理念，转变农业发展方式，修复土壤，整治河道，减少污染排放，保护好绿水青田，改造、净化亮化美化村庄，要像抓“厕所革命”一样，努力补齐影响农民市民生活品质的各种软硬件短板，综合改善农村生产生活生态环境，保持郊区农村美丽自然田园风光，实现生态可持续，既能让村民更好生态宜居，也能让市民更好生态旅游。
二、上海试点建设田园综合体的良好基础
上海试点建设田园综合体具有良好的基础条件。上海拥有丰富市场品牌响亮的特色农副产品及其节庆，休闲农业和乡村旅游和新农村建设稳步推进，基层干部和群众呼声很高，为试点建设田园综合体奠定了可选择“准田园综合体”基础。上海是目前国际国内和本市市民最主要旅游目的地，现实旅游度假休闲商务市场需求和潜在旅游度假市场需求很大，为试点建设田园综合体提供了游客客源和“有钱途”机遇。
第一，拥有市场品牌响亮的特色农副产品。上海有南汇水蜜桃、嘉定马陆葡萄、奉贤蜜梨等许多特色农产品，获得上海名牌农产品称号、上海市著名商标、无公害认证、绿色食品认证、有机农产品认证和国家地理标志，畅销市内外，甚至于境外。依据上海特色农产品举办的各种农事节庆连续多年，人气旺盛，如原南汇桃花节连年创新举办，热闹非凡；嘉定马陆葡萄节，亲子采摘一日游，举家争相前往；等，成为上海市民乃至长三角游客春游、秋游景点和休闲度假地。这些都为上海试点建设田园综合体提供了特色农业首要条件。
第二，休闲农业和乡村旅游建设稳步推进。据上海市农委调研汇总，目前，上海全市已建成各类休闲农业与乡村旅游项目和景点达358个，形成了农家乐、休闲农庄、观光农园、农业园区、生态园林、民俗文化等六大类发展模式。2016年全年接待游客达1946万人次，年接待万人次以上规模的景点近100个，直接带动各类涉农旅游总收入13.92亿元，其中农副产品销售收入超过3.8亿元，带动1.63万农户。相关配套政策体系已经建立和逐步落实，试点项目规划已经制定，正在逐步审批。这些为上海试点建设田园综合体奠定了有规划可依、有政策支持、可择优选择的“准田园综合体”基础。
第三，现实市场需求和潜在市场需求很大。试点建设田园综合体属于农业、农村供给侧改革，必须要有大量来自旅游度假休闲商务等现实市场需求和潜在市场需求支撑。上海是目前国际国内和本市市民最主要旅游目的地。从2015年有关抽样调查数据看，国内旅游者来沪人数总计27569万人次，其中，外省市来沪旅游人数与本市市民在本地旅游人数各占一半，分别为13924万人次和13645万人次。田园综合体较为适合短途游客，尤其是上海本地市民乡村休闲度假旅游，在这当中，亲子游、中小学春游、秋游和社会实践、退休老年人结伴游等是一个庞大体验队伍和潜在需求。当今高铁等便利交通和周到服务设施条件，把长三角与上海紧密结合为半小时到一小时通达圈，“同城效应”显现，上海如将试点建设田园综合体，也将伴随着迪士尼旅游区等溢出效应，吸引长三角旅游者、度假者、商务者等前来。
三、上海试点建设田园综合体面临的难题
从目前调研情况来看，上海试点建设田园综合体面临缺少政府支持、企业面临经营风险和集体建设用地瓶颈等难题。
第一，试点建设田园综合体尚未提上议事日程。试点建设田园综合体的充分条件是地方政府积极性高，政策措施有力。然而，2017年年中财政部下发《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》，确定河北、山西等18个省份为2017年开展田园综合体建设试点。上海没有列入，以至于上海面临破解试点获得行政支持难题。一是自2017年中央一号文件颁发近一年来，上海市政府有关部门至今没有成立开展田园综合体试点调研，没有出台相应的指导意见，没有编制相关的发展规划，没有推出相关的政策文件。二是接踵而来有哪个政府部门牵头、哪个管理主体不明确，建立多部门协调推进机制也无从谈起，仍然是各部门管各部门自己事情。三是担忧休闲农业和乡村旅游推进中政府部门重管理轻服务延续影响今后田园综合体建设试点，即在碰到问题时，有关政府部门不是想着如何解决问题，而是大声喝止。如一些企业想在上海迪士尼度假区周边搞经营性民宿，想法很好，但有关部门就是以消防不合格、排污不合格等等理由卡着不放。
第二，试点建设特色田园综合体的经营风险。从上海现有自然和人文条件、经营环境和人才储备等来看，由工商金融企业投资建设和经营田园综合体，将会面临各种影响有效持续开发和经营风险。一是上海现有休闲农业、乡村旅游项目多有雷同，缺少特色，吸引力不够，除了大的节庆日，明显存在周末人多平时人少、周末赚钱平时不赚钱、甚至年中某些季月空置的现象。二是不像江浙两省有名山名水，上海缺乏自然山水景观，一些历史文化遗产被淹没在大都市氛围中，名气不大，发掘不力，使得综合开发田园综合体少了历史文化底蕴配备和扶持。三是田园综合体使用农村土地和房产，基本都是投资企业租赁而来的，不能作为企业融资的抵押物，一旦企业后续资金不足，企业很难过关。况且经营田园综合体需要高素质的综合型人才，但这样的人才很难找。
第三，试点建设田园综合体拥有和租赁用地难。试点建设田园综合体的关键，是需要科学规划和使用好农地、宅基地和集体建设用地。但在这几个方面上海都面临不小难题。一是在农地方面，按照现有政策，种庄稼的农地不许变更为林地或草地，甚至变为果木林地、鱼塘也不行。这对田园综合体的多功能、多业态开发、设计、展示、营销和体验优势特色大农业带来阻碍。二是在宅基地方面，虽然现行政策允许农民把农房转租给企业经营民宿，但企业没有权利统一规划和新建经营性房产；而旧的民宅在消防、环保等方面很难拿到合格证，也就很难把民宅转化为经营性场所。三是在集体建设用地方面，虽然上海一直试图以土地招拍挂的方式来为乡村旅游企业解决建设用地短缺的问题，但至今没有一块农村集体建设用地以这样的方式配置给企业。实际上，即使这种招拍挂制度真能落地，也不是最好的土地配置方式。因为田园综合体需要的土地，是随着田园综合体规模的逐步扩大而增加的，如果以招拍挂的方式为田园综合体运营企业配置土地，除非以陪标的虚假方式，否则很难保证政府挂出的土地能被该企业获取。与此同时，还存在农村建设性用地从公益性转经营性供应困难问题。可见，如何为试点建设田园综合体配置农村集体建设用地，还需要寻找更有效的办法。
四、上海试点建设田园综合体的总体思路和对策建议
（一）总体思路
要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，尤其是要贯彻落实习近平同志在参加十三届全国人大一次会议山东代表团审议时关于实施乡村振兴战略讲话精神和党的十九大提出的实施乡村振兴战略总体要求和部署，按照中央农村工作会议和《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》的部署与要求，依据财政部《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》，把试点建设田园综合体当作实施一条乡村振兴战略途径。
要提高思想认识，加强组织领导，政府指引支持，市场主体运作，坚持以“农”为本，鼓励社会参与，参考国外做法，吸取外地经验，因势因地制宜，突出海派特色。
要“五个更加注重”：更加注重产业升级化，更加注重业态多样化，更加注重功能多重化，更加注重主体多元化，更加注重收益共享化。
要做好“五个结合”：一是结合休闲农业、乡村旅游建设，以此为基础。二是结合社会主义新农村、美丽乡村建设，以此为目标。三是结合农村供给侧改革和“三权分置”改革，以此为动力。四是结合建设国际化大都市，迈向卓越的全球城市，以此为市情。五是结合互联网、物联网、人工智能和智慧城市发展，实施科技创新和品牌战略，以此为趋势。
要根据财政部《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》“鼓励有条件的省份参照本通知精神开展省级田园综合体试点，每个省份数量控制在1～2个。如建设成效较好，符合政策要求，今后可逐步纳入国家级试点范围”。尽快启动，抓实做好。
（二）对策建议
第一，加强组织领导协调。为做好试点建设田园综合体工作，建议市政府成立以副市长为组长、市相关部门为成员的上海市试点建设田园综合体工作领导小组。为统一推进休闲农业和乡村旅游、美丽乡村建设和田园综合体试点建设，建议市政府成立以副市长为组长、市相关部门为成员的上海市乡村振兴战略工作领导小组，下设相关工作联席会议。领导小组办公室设在市农委，办公室主任由市农委主任兼任。
根据上海实际，建议建立由上海市农委牵头负责，旅游局、商务委、财政局、发改委、建设委、规土局、卫计委、消防局、环保局、水务局、市绿化市容局、市住房保障房屋管理局、市民政局等为成员的上海市试点建设和发展田园综合体联席会，联合出台《本市试点建设田园综合体工作的指导意见》，各成员职能部门加强沟通协调，明确分工实施，确保试点工作开好头、起好步。市与区加强试点工作沟通协调，引导和鼓励试点区积极搭建田园综合体基础设施和产业政策平台。因地制宜选择田园综合体试点建设模式，建立运行顺畅的建设管理机制，为项目建设和发展创造良好的发展环境。
第二，科学编制发展规划。科学编制上海试点建设田园综合体项目三年行动规划和年度实施方案，内容应包括拟建设田园综合体的基本情况、目标任务、区域功能布局、主要建设内容和任务；水土资源开发和生态环境保护；建设、管理和运营体制机制；投资估算与资金筹措方案；资源环境评估分析；政策保障措施等。尤其要将上海试点建设和发展田园综合体项目与上海城市综合发展规划和建设用地规划相衔接，合法合规，避免“五违四必”环境综合整治中曾经出现违法违规建设经营被依法整治现象，从而预防试点建设田园综合体项目受挫，不给投资方和集体经济组织、村民带来不必要经济损失。
第三，市区有序评选试点。参照财政部《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》要求，明确试点立项条件，应是功能定位准确、基础条件较优、生态环境友好、政策措施有力、投融资机制明确、带动作用显著和运行管理顺畅。依托现有农村资源，特别是要统筹运用好休闲农业和乡村旅游、美丽乡村建设示范点，围绕有基础、有优势、有特色、有规模、有潜力的要求，突出因地制宜、特色多元的原则，先由乡镇选择、推荐区级试点项目，上报各区审核评定为区级1～2个试点项目，再由各区选择1个试点项目上报市工作领导小组，竞选入围市级1～2个试点项目，市工作领导小组经评审确定后，上报财政部，争取纳入国家级试点范围。经过市区择优评选出来的有序竞争立项结果，应按照政府信息公开的要求，作为主动公开事项向社会公示。
第四，努力突破用地瓶颈。依据上海市农委、市发改委、市规土局等12部门联合发布《关于贯彻农业部等部委〈关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知〉的实施意见》（沪农委〔2015〕391号）和上海市规土局、市农委、市旅游局联合出台《关于支持本市休闲农业和乡村旅游产业发展的规划土地政策实施意见（试行）》（沪规土资地规〔2015〕917号）文件，在实行最严格的耕地保护和生态环境保护制度的前提下，按照总量锁定、增量递减、存量盘活的总体要求，依据土地利用总体规划，加大力度盘活农村存量建设用地资源，实施差别化土地供应政策，探索复合型用地管理措施，采取审慎分类策略保障田园综合体建设用地和配套服务设施用地的供给。由村集体经济组织主要采取租赁形式、以及入股和联营等方式，向运营企业提供各类农村集体土地和房产，根据规划和需求，用于建设各类田园综合体配套设置和农村“三次产业”融合发展。依据国土部、住建部联合发布《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，投资建设田园综合体企业，利用农村集体土地建设、持有公共租赁住房，与民宿一起，用于共享度假项目等经营。
规定运营企业的最低投资入股比例和最短退出年限，确保运营企业能长久持续稳定地运营该田园综合体。运营企业所应承担的年租金，主要分为承包经营权流转土地租金和经营性设施租金。承包经营权流转土地租金参照市场价协议确定，一次性“买断”付清，或者分年分批支付。设施租金以建设总投资的某一合适比例值，可由多家运营企业竞标来确定，数值可以是一次确定、一定年限内不变，也可以是确定一个基数、逐年递增。村集体经济组织对集体建设用地和以置换方式收回的宅基地，有统一规划和开发建设的权利。
第五，多元保障农民利益。多渠道保障农民利益。除了农业纯收入外，开拓增加股权分红和出租租金收入，以及非农收入，开展“以土地换保障”，以村集体和农民持有物业收租为增加收入的长期源泉。村民以承包耕地和宅基地入股村土地合作经济组织。由村土地合作经济组织出租获得的土地租金及其附上设施租金，扣除融资利息后的部分，按农民入股土地种类和面积，以分红形式发给农民。对于搬离宅基地的农民，由村集体组织发给一定标准的安家费，扶持农民购买楼房。安家费计入田园综合体设施建设总费用。支持离地农民由农村户口转为城市户口，享受市民待遇。对农民加强创业就业培训，尽可能帮助其在田园综合体内自主创业与再就业，获得经营性收入与再就业收入。
第六，切实推进“放管服”。对于投资经营田园综合体项目的各类境内外企业，一视同仁，放低门槛，多点支持，减少管卡，取消不合理规章条款、审批和收费，改为登记、备案，加强事中、事后监管。对农民私人住宅改为民宿经营，涉及工商登记、消防安全、旅游卫生等行政部门管理事项，总体上应当先予放行，主动作为，上门服务，遇到问题，勇于担当，创造条件，因地制宜，扶持“上马”，“保驾护航”。
第七，加强财政金融支持。加强对田园综合体试点工作的财政支持。按照中央政策规定，可以从农村综合改革转移支付资金、现代农业生产发展资金、农业综合开发补助资金中统筹安排。对田园综合体试点建设中公建配套项目如道路、照明和绿化等，市区政府应担负公建配套项目投资代建。创新财政资金使用方式，推广政府和社会资本合作，撬动金融和社会资本更多投向田园综合体试点建设。可以选择建立乡村振兴投资股份有限公司、专项基金，以及股权众筹等方式，强化田园综合体试点建设的直接投融资机制。引导金融机构对田园综合体试点项目提供信贷支持。积极统筹各渠道支农资金支持田园综合体试点建设。与此同时，加强财政资金监管和考核评价，严格执行相关制度，确保资金安全有效使用。
第八，加强调查研究指导。上海试点建设田园综合体项目是一项既有基础、又需创新的综合性工作，亟需政府和社会立项，开展调查研究，梳理和把握上海试点建设田园综合体项目的资源状况、条件长短、遇到难题和如何破解等，包括对可选择的试点项目进行个案调查研究，及时完善相关政策措施，确保实质性启动，以期取得预期成效，并在今后跟踪调研指导，不断总结经验，扬长“补短”，有效前行，争取赶上和走在我国田园综合体试点建设的前列。
第九，综合开发选用人才。建立健全适应试点开发建设和经营管理的田园综合体综合型人才体制机制。落实中央和地方鼓励、激励来自乡村又返回乡村与来自城市、走进乡村、共同投身试点建设田园综合体、推动乡村振兴的“创新创业者”政策。完善鼓励“大学生村官”、“三支一扶”志愿者们“干下去”、“留下来”和“升得上”政策措施，成为一支试点建设田园综合体、推动乡村振兴的“后起之秀”和引导力量。建立政府主导、部门协作、统筹安排、产业带动的培训机制，探索政府购买服务等办法，从基层实践中选拔、培育职业经理人。深入推进新型农业经营主体带头人轮训计划。鼓励高等学校、职业院校、社会机构开设乡村田园规划、设计、建设、经营、管理相关专业和课程，培养一批专业人才，扶持一批乡村工匠。由政府补贴、企业为主，加强对试点建设田园综合体内农民自主创业与再就业培训。
第十，学习借鉴境外经验。试点建设田园综合体具体怎么搞？我国台湾以及国外意大利有一些值得我们学习借鉴之处。我国台湾田园综合体的总体特征是分享型经济模式，经营形态多元，大致可分为休闲农场、休闲渔业、展示中心、观光农园、农村民宿及森林旅游等。在经营上结合了农业产销、技工和休闲服务等三级产业，生产、生活与生态三位一体，具有经济、社会、教育、环保、游憩、文化传承等多方面的功能。可借鉴之处：台湾休闲农业成功的原因，很重要的一条就是“情景消费”，创造出大量的奇观、风景和主题。注重定位、强调特色，在“体验经济”理念之外，还出现了“分享经济”理念，即休闲农业经营者与游客分享乡村生活，变“消费者为上帝”为“与客人成为志同道合的朋友”。意大利农业旅游区的管理者们利用乡村特有的丰富自然资源，将乡村变成具有教育、游憩、文化等多种功能的生活空间。这种“绿色农业旅游”的经营类型多种多样，使乡村成为一个“寓教于农”的“生态教育农业园”。
（作者单位：上海市发展改革研究院。本文参加上海市庆祝改革开放40周年理论研讨会论文征集活动）
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