我国城镇集体经济广泛存在于城镇手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业，是公有制经济的重要组成部分，在国民经济中占有重要地位，发挥着积极作用。党的十七大提出：“推进集体企业改革，发展多种形式的集体经济、合作经济”。党的十八大报告进一步强调：“壮大集体经济实力”。在我国现阶段，生产力水平参差不齐，社会需求还不能充分满足的情况下，发展集体经济对巩固公有制经济在基本经济制度中的主体地位，确保中国特色主义道路的正确方向，实现全面建成小康社会宏伟目标，具有积极意义。

但是，随着中国特色市场经济的确立和完善，我们也看到：集体经济数量与比重不断下降，难以有力巩固公有制经济的主体地位。据国家统计局资料显示，1985年，在我国社会总资产中，公有制资产和非公有制资产所占的比重分别为94.1%和5.9%；到2010年，公有制资产在全社会固定资产投资中的比重为34.0%(其中国有经济为29.96%，集体经济为3.16%，股份合作制经济为0.52%)，非公有制资产的比重为34.14%，联营经济占0.30%，有限责任公司占25.28%。以地方为例，1990年上海市公有制经济占全市生产总值95.4%（其中集体经济为24.2%），非公有制经济比重为4.6%；到2011年，公有制经济占全市生产总值49.9%（其中集体经济下降到仅为4.8%），非公有制经济比重为50.1%。从上述数据可以看出，公有制资产在社会总资产中的比重不断下降，同时也可以看出集体经济资产占比重下降的严重性。

国有经济和集体经济资产的比重，在调整所有制结构过程中，在一定时期、一定程度上的下降是必要的。尤其在当前我国大力推进国企混合所有制改革的现阶段，有其必然意义。但是，为巩固和发展公有制经济的主体地位和社会主义初级阶段的基本经济制度，为坚持在公有制经济为主体前提下发展非公有制经济，确保建设中国特色社会主义顺利进行，国有经济和集体经济的资产在全社会总资产中不能无限度地下降，否则，无法体现包括集体在内的公有制资产在社会总资产中所占的优势地位。毋庸讳言，集体经济的发展遇到了问题，而准确科学地认识存在问题就能找到进一步发展的突破口。

当前制约城镇集体经济发展的主要问题，归纳起来有外因和内因两大方面。从外因看，主要是理论认识模糊，导致法律法规缺失，宏观指导不力，缺乏必要的扶持政策与配套措施；从内因看，企业产生和发展的历史复杂，产权不明晰以及由此引发的一系列管理监督缺位，是影响城镇集体企业进一步壮大的主要原因。

一、对集体经济的理论认识尚存偏差

在改革开放过程中，对待经济体制改革和发展社会主义市场经济存在着两种不同的改革观。其中之一，就是曲解党中央、国务院相关文件精神，发展没有“社会主义”前置词的市场经济，随意用“市场化改革”的提法，认为公有制不能与市场经济相结合，要把公有制企业“民营化”，竭力宣扬发展所谓的“民营经济”，有意无意地突出私有制经济在整个国民经济中的主体作用。直接导致集体经济在改革开放过程中处境艰难，特别是城镇集体经济的改革发展在学术理论界被忽视，在实际工作中外部环境被缺失，在政策措施上出现较为乏力的状况。

另一方面，在理论研究中，一些受西方经济学影响的人认为传统的集体经济已不适应市场经济发展的需要，有学者从产权的角度进行分析，认为市场经济最大的特点是通过市场实现资源的最佳配置，集体企业的产权不明确，产权不明确就无法进行交换，没法进入最佳配置的交易过程，所以集体经济制度必然在市场经济的过程中被淘汰。还有学者认为，从集体经济制度中劳动与资本的关系来说，集体经济制度的内在缺陷在于劳动与资本的矛盾，即根据什么来分配劳动成果的矛盾。传统意义的集体经济将由于内在缺陷而必然趋于消亡。当前，社会各界对发展集体经济也普遍“唱衰”，有人认为，集体经济已失去了传统优势，享受不了国有企业的政策优惠，又不具备民营企业的活力，所以政府不需要过多地引导与扶持；还有人认为，在“国退民进”的呼声之中，在国有经济战略性调整的背景之下，公有制是手段，只有发展生产力才是最终目的，因而，生产力水平较低的集体经济可有可无。社会舆论导向的偏差，都阻碍着城镇集体经济的进一步推进和发展。

二、集体经济长期存在产权模糊等问题，亟待产权制度改革

2016年11月，中共中央、国务院出台了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，明确提出：“健全以公平为核心原则的产权保护制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济……分类建立健全集体资产清产核资、登记、保管、使用、处置制度和财务管理监督制度……保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护、共同履行社会责任”。我国城镇集体企业长期存在产权模糊等问题，阻碍其健康发展。亟待开展产权制度改革，以“正本清源”。

（1）产权模糊不清，难以确定利益主体，影响改制进程。城镇集体企业由于创建时间不同，经济成分千差万别，资产形成的情况相当复杂，有些企业由于历史原因，会计资料不健全；也有些企业虽然初始投资较为清晰，但经营过程中追加的投资无法进行具体划分；还有些企业的资产归属已变更，无法界定法人财产权。再进行处置时，已然成为“无源之水”。诸多因素造成了集体企业产权关系不清的现状。如果完全以实际投资来源的性质划分这些企业的产权，会损害集体及部分职工利益。但若不正确进行产权划分，企业的深化改革便无从谈起。此外产权关系相对复杂还可能导致企业衍生出“纷繁不清”的债权债务问题，影响着正常经营活动的展开。

（2）企业产权无法进行清晰界定，资产所有者缺位。部分集体企业现今实际占有国有资产，而该部分资产的所有权没有明确的界定。导致企业与主办政府或国有企业之间就财产权属问题引发纠纷。现行法律法规也未对集体企业产权进行清晰界定。以《中华人民共和国宪法》为例，名义上看，根本大法赋予了广大劳动群众对集体经济享有的所有权，然而实际情况呢？“劳动群众集体所有”，这个“群众”的具体范畴不明确，导致集体企业的所有权人难以界定清楚，容易引发不少矛盾冲突。其次，“劳动群众”有权处置多少资产、资产又如何实现具体化、合理化管理？这些都始终未有一个量化的标准及明确的法律依据。往往形成企业资产所有者缺位的局面。

（3）资产责任不清，集体资产较易处于失控状态。在不少城镇集体企业中，由于产权不明晰，产权投资主体和法人产权运作主体责任不清，投资主体也无法对法人产权实行有效监控。从严格意义上来说，很多集体企业的出资者不是人格化的出资者，真正的出资者隐含在被虚化的“集体人”之中。在市场经济中，这样的资产运作方式十分不合理，也阻碍企业长期稳定发展。

（4）城镇集体企业难以建立现代企业制度。以上海为例，城镇集体企业的种类“纷繁多样”：部分是50年代的手工业者组成的合作社基础上发展起来的，既有50年代初失业工人自救组织的合作社，也有个体手工业劳动者组织的合作社；有解放妇女劳动力创办的街道工厂；也有为安排回城知青而办起的企业；改革开放以后，为兴办三产和安置机关职工又新办了一批企业；现今在市场经济中，又出现了不少吸纳合同制职工及劳务工的公司制及股份合作制企业。这其中，很多企业的原始股金虽然已全部归还给入股职工，但资产的增值与沉积仍十分复杂，历时之长，范围之广，难以界定清楚。缘于产权不清，即使企业改制成有限责任公司，也较难建立科学明晰的现代企业制度。这也是集体产权制度改革的难点之一。

（5）产权收益不清，不能有效激励经营者和劳动者的积极性。集体经济更看重按劳分配与按资分配相结合，这也是集体经济组织的特征，不能被否定。部分城镇集体企业实际存在着产权收益不清，不能有效激励经营者和劳动者的积极性的问题。集体企业资产的收益权只有真正量化到职工单体，才能成为真正意义上的集体企业。要收益权“实量化”给职工，不仅需要有准确的界定依据，而且要从实践上加以科学测算与规范设计。

三、城镇集体企业适用的法律法规建设滞后

（1）对集体经济的法律描述已不适应现代企业制度要求。《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国城镇集体企业条例》（简称《条例》）均提出集体资产属于劳动群众所有，但具体成员的边界不清；《条例》只讲集体所有，并未提劳动者个人产权。目前作为城镇集体企业专门法规的《条例》颁布实施已20多年，城镇集体企业近年来根据《公司法》要求进行改革，已出现了公司制、股份合作制等多种新的组织形式。在产权主体、决策方式、资产出资人、股权安排、治理结构、利益分配机制以及对经营者的激励机制、对劳动者经济补偿等方面已出现了全新的情况与变化，突破了现行的《条例》。但《条例》除2011年1月对个别条款进行修改之外，并未补充新的内容。又如国家工商局和国家统计局曾发布的《关于经济类型划分的暂行规定》规定“集体经济是指生产资料归公民集体所有的一种经济类型，是社会主义公有制经济组成部分，包括城乡所有使用集体投资举办的企业，以及部分个人通过集资自愿放弃所有权并依法经工商行政管理机关认定为集体所有制的企业”。规定所强调的是，集体企业不能拥有职工个人的财产权益。它以一个虚无的“集体”概念来作为产权主体，背离了现代产权制度。

（2）城镇集体经济目前仍然缺少立法和完备的法律体系。据全国工商总局数据显示，截至2016年6月底,农民合作社总数达166.9万家,实有入社农户约占全国农户总数的42.7%。农村集体经济近年来迅速发展，得益于自2006年颁布与实施的《中华人民共和国农民专业合作社法》。而非公有制经济中的外资企业、私营企业，也随着我国外资企业法和个人独资企业法的相继出台，有了坚实的法律保障。在国民经济中占有重要地位的城镇集体经济至今没有一部专属的法律，也使得集体企业改革与前进的方向不明。

同时，城镇集体企业改制缺乏完备的配套法规。从我国城镇集体企业的发展趋势来看，企业改制实为大势所趋。但企业改制过程中，也出现了改制方向不明，程序不够公开透明，对财产高值低估、低价转让、非法侵吞、资金不到位等一系列问题。就整体而言，有关城镇集体企业清产核资、产权界定等规定还是多以国家部门的各类答疑、解释的形式出现，而《条例》的内容也无法指导或解决集体企业改革实践中不断涌现出的新问题。地方政府为了解决集体企业改制问题，也出台过一批指导集体企业改革、改制的文件，例如《广东省企业国有集体产权交易暂行规则》、《山东省工商行政管理局规范国有、集体企业改制的意见》等。但地方性文件缺乏国家配套政策的宏观指导与规范，难免导致改制程序不一、不够细化，较易产生新的矛盾。不但历史遗留的产权纠纷不能迎刃而解，而且会减低广大集体企业改制的积极性。

（3）应法律上尽快明晰集体的概念与定位。在我国法律体系中，集体包括农民集体和城镇集体，其不仅具有私法上的意义，如在《民法通则》、《物权法》、《合同法》、《农村土地承包法》等法律意义上作为民法上的主体，特别是财产权主体的地位，而且还有公法上的意义。集体财产是一类独立的公共财产类型。我国的集体财产强调财产的归属意义是指集体所有的财产，原则上包括两类，一是集体所拥有的公共财产，如法律规定属于集体所有的供本集体所有成员使用的土地和森林等，集体所有的供集体成员使用的建筑物、生产设施等以及集体所有的公共公益设施财产；二是可供集体独自支配用作其他非公共性用途如经济用途的财产，是为集体所拥有的普通财产。

集体经济组织成员对公众用集体财产的使用权的定位，需要从不同的角度来审视和观察。第一，从集体经济组织成员资格的角度看，该使用权本身具有身份权的意蕴。这里的身份权不是指亲属法或者其他法律上的身份权，而是指政治与公法意义上的身份权，如公民身份。可以说，失去了集体经济组织成员资格，就意味着不能够在集体经济组织范围内享有与其他成员平等的地位和利益。第二，从对公众用集体财产的使用内容而言，该权利具有财产权的要素。但是这种权利以集体经济组织成员资格身份为基础，却是不能够自由转让、赠与、抵押和继承的，故其财产权性质的要素并不十分重要。第三，从对公众用集体财产的使用权的目的而言，它具有人格权的价值。它以保证和维持集体经济组织成员的日常生活和生产的方式，达到维护人得以被尊重其价值与尊严且保障其自由发展人格的精神和条件的目的。通过平等保障集体经济组织成员的在共同体范围内的利益和自由，履行对集体经济组织成员的保护义务。所以，对公众用集体财产的使用权，尽管具有来源上的身份权性质和内容上的财产权性质，但其更重要的价值和目的却是在于尊重集体经济组织成员的尊严和维护其人格自由发展，其更具有人格权的性质。

现今我国法律上，对集体的概念和定位实际并不清晰，集体财产的定位和使用机制也不完善。无论是农村集体，还是城镇集体，现都属于地方区域团体，而应当具有公法上的法人地位。因此，未来政府部门需要更加主动地关注和研究《物权法》中公共财产法的缺陷，发掘公共财产法实践的本土路径和话语表达，为《物权法》公共财产法部分未来的完善性修改提供理论依据与实践动力。并且与相关的公共财产法司法实践相结合，发挥法律解释的能动性。对于法律未规定或者规定不明确的地方，司法部门应灵活运用司法解释和判例，对城镇集体企业可能涉及到的法律纠纷作出具有指导意义的裁决。

四、城镇集体经济运行的统计分析工作有待完善

近年来我国统计工作中，受制于部分客观因素，导致集体经济成分的统计数据偏差很大，不能准确或较为真实地反映发展情况与变动趋势，特别是集体企业的发展信息无法准确收集，这给国家制定经济战略与理论研究造成了不小影响。归纳起来，主要存在五个问题：

（1）对集体企业的“定义”问题。很多集体企业已改制后成为（有限责任）公司、股份合作制等产权多元化的企业。往往在按企业类型进行统计时，就不再计入“集体企业”类别。例如，在统计中，“股份合作制企业”就被单列为一个指标而有别于“集体企业”。此外，在部分统计中，往往把国有企业、集体企业等5类企业一并归入“内资企业”指标进行统计，集体企业的有关数据已然缺失。

（2）因企业注册登记产生不实统计。部分城镇集体企业在注册时实际未按集体所有制企业类型登记，还有部分“假集体”企业，它们是名为集体、实为个体或私营企业的经济实体。企业所有制的性质不清，使得统计集体经济成分时，企业数量、产值、利税等多项数据不实。

（3）“集体参股”不纳入统计。国家统计局2003年发布了对国有企业的认定意见函，明确广义的国有企业包括纯国有企业、国有控股企业、国有参股企业。而针对集体企业，国家始终没有出台相应的认定意见。现今，广义的集体企业仍未包含“集体参股企业”。这既不利于集体经济的正确统计；在混合所有制改革中，也不利于集体资本参与国企改革、发展混合所有制经济。

（4）统计科目设置的问题。根据2011年的最新修订标准，“规模以上工业”是指年主营业务收入在2000万元以上的工业企业。对于“规模以上工业企业”，国家统计局定期按月、季、年度进行统计与数据发布。而事实上，我国集体企业相当一部分为小型微利企业，现已不在“规模以上工业”统计范围之内。这部分企业的数据变动不能得到确实反映。

（5）统计方法的局限性造成偏差。以第一次全国农业普查为例，乡镇集体企业从业人员数量的统计高出普查结果57%。绝大多数省份的统计偏差表现为高估的现象，统计偏差高出实际情况2%到183%不等。又如我国统计中经常采用的“统计报表制度”是以原始记录为基础，按一定的表格形式和时间程序，自下而上系统地向各级部门提供基本统计资料。而对于城镇集体企业来说，多数为加工型企业，生产技术含量较低、产品市场竞争力差。相当部分企业仅仅处于维持状态，企业上报统计报表的更是屈指可数，数据产生偏差也就在所难免。

五、政府对城镇集体企业采取“不平等”政策环境

同为公有制经济的重要组成部分，我国集体企业的许多政策却一直是参照国有企业政策执行，没有自己的个性。现今，国有中小企业各类政策较为明朗，发展进程加快，而集体企业由于基本法律关系不同，无法完全参照有关政策，使得其在改革与发展中遇到的许多问题得不到及时解决。

例如有关“员工持股”方面的政策差异。国务院早在2008年就专门出台了《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》，以解决国有企业改制中引入职工持股以及职工投资新设公司过程中的相关问题。十八届三中全会以后，广东、北京、上海、山东等数十个省市陆续出台了地方国资国企改革方案，各地指导意见基本都涵盖了员工持股、推进混合所有制改革等重要内容。2015年9月，中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》。随后，国务院发布了首个改革配套文件——《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，政府相继出台的国企改革顶层方案中，都涉及了国有企业员工持股的相关内容，而针对同为公有制主体之一的集体企业，相关政策依然空白。此外，现行法规及政策缺乏公司体制下集体资产股东组织形式的统一规定，从中央到地方关于集体企业“职工持股会”的法律地位至今仍无明确定论，也没有统一的规范准则。城镇集体企业走员工持股道路，依然“步履维艰”。

六、城镇集体企业需加强创新、推进转型，强化自身实力

从企业层面来看，一是企业创新基础薄弱。众所周知，集体企业历史负担沉重，革新缺乏必需的人力物力与技术手段，改革与创新较为滞后。随着市场经济进程加快，我国经济已由卖方市场转入买方市场，集体企业的生存与发展空间日趋减小，与集体企业传统的依靠数量扩张发生了矛盾。就技术、设备、综合实力而言，集体企业不如国有、外资企业优势雄厚；就经营机制而言，又不如民营企业、合资企业灵活。二是企业创新意识不强。集体企业普遍产权不明晰，不能适应不断变化的环境需要。企业经营管理中，随波逐流的现象较为普遍，追求短期利益驱动倾向，助长了企业的投机行为。此外，管理人员缺乏先进的管理理论与经验，对创新风险和收益估计不足，没有较强创新意识，不能在企业内部建立有利于创新力培养的文化。三是企业创新型人才缺乏。大多数集体企业没有完善的人力资源开发与管理机制，人才流动机制与激励机制亦不完善。企业内部员工也较为缺乏进取意识和创新精神。

十八届五中全会强调：“必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”。科学发展、创新发展、共享发展之路是城镇集体企业的必经之路。在当前我国大力推进供给侧改革的背景下，企业应积极推动信息经济、知识经济、网络经济等创新型模式转型，以科技创新重塑品牌格局。并加快经济转型升级步伐，淘汰落后产能，确保企业行稳致远。企业还应关注正在全面深化的国有企业改革，按照市场经济发展方向和内在要求，积极投身混合所有制经济发展，通过资本运营，更好地提升企业的成长力与竞争力。

总之，我们应当以问题为导向，从上述存在的六方面问题着手寻找突破口，采取切实可行的措施，扎实工作，稳步推进城镇集体经济的改革与发展。

（作者单位：上海市工业合作经济研究所）