范  杰

集体经济是公有制经济一种不可或缺的重要形式，与国有经济一起构成了我国基本经济制度的主体部分，成为市场经济的重要支柱，在改革开放中，为安置就业，探索公有制多种实现形成，调整转型，推动经济社会和谐发展，做出了重大贡献。

一、党中央、国务院历来重视集体经济发展，明确规定保护其合法权益的法律、法规

1、《中华人民共和国宪法》：“城镇中的手工业、工业、建筑业运输业、商业、服务业等行业的各种的合作经济，都是社会主义劳动群众集体所有制经济”；“国家保护城乡集体经济组织的合法权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展”。“国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用人任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产”。

2、《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》：“集体企业依法取得法人资格，以其全部财产独立承担民事责任”。“集体企业在国家法律、法规的规定范围内享有下列权利：对其全部财产享有占有、使用、收益和处分的权利，拒绝任何形式的平调；”。

3、《中华人民共和国物权法》：“城镇集体所有的不动产和动产，依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利”。

二、作为集体经济联合组织的中华全国手工业合作总社,由党中央、国务院批准建立

几十年来，总社领导全国各级联社，为发展国民经济、保障社会供给、增加出口创汇和财政收入、扩大社会就业、实现共同富裕作出了重要贡献。历年来为了加强联社集体资产的监督管理，建立与社会主义市场经济相适应的资产监督和管理体制，实现集体资产保值增值，促进集体经济发展做好大量工作和颁布不少指导性意见。

1、2004年6月《关于依法管好联社资产维护合法权益的紧急通知》要求：（1）依法维护联社合法权益，独立地管好联社资产；（2）发挥联社作用，维护合法权益；（3）各级联社要深化联社产权制度改革，切实加强资产管理和运营；（4）各级联社要认真履行职能，努力为政府和企业排忧解难。

2、2006年1月《印发联社集体资产监督管理暂行办法》，办法由27条组成：主要有（1）中华全国手工业合作总社及各地联社本部的集体资产、总社及各地联社全资、控股、参股企业中的联社集体资产，以及其他企、事业单位占用的总社及各地联社集体资产监督管理，适用本办法；（2）本办法所称联社集体资产，是指总社及各地联社拥有或控制的各种形式的资产及其他权益；（3）总社及各地联社是本级社集体资产所有权代表和管理者，履行出资人职责，依法享有对联社集体资产占有、使用、收益和处置的权利，其合法权益受国家法律保护等。

3、2007年3月《关于认真学习贯彻落实物权法的通知》要求：各级联社要在全面理解《物权法》重要意义的同时，深刻认识到《物权法》对城镇集体经济改革发展的重要作用。《物权法》对城镇集体所有的不动产和动产的归属和保护作出了明确规定，对于总社、各级联社和城镇集体企业依法行使所有权，搞好资产运作，发展多元投资主体的新型集体经济，防止集体资产流失，维护集体资产的合法权益等提供了法律保障。

4、2013年12月《关于贯彻落实党的十八届三中全会精神在全面深化改革中妥善处理好集体资产等有关问题的通知》要求，（1）要正确认识和理解城镇集体企业联社在我国现代化进程中的重要作用；（2）要以市场需求为出发点和落脚点，积极探索联社职能创新；（3）要依法维护集体资产合法权益，正确确定联社机构和资产归属；（4）要加强调查研究和协调服务，为发展公有制新的实现形式做出新贡献。

三、上海市工业合作联社是范围内成员单位集体资产的代表，并进行管理和监督

上海市工业合作联社（简称市联社），产生于50年代手工业合作化时期。它是合作社自愿结合，实行民主管理、以成员企业互助合作为基本宗旨的联合经济组织。市联社资产主要来源于四个方面：一是下属企业上缴合作事业基金；二是下属企业上缴的利润和收取的资金占用费；三是联社历年经营的收益；四是国家扶持形成的资产。按照《章程》规定，市联社的理事会是联社集体资产的代表，行使所有权，享受收益权。其中合作事业基金是维系联社和集体企业之间的经济关系，实现互帮互助、合作共享的经济制度，它也是国际合作社运动的主要经验之一。因此，集体资产是社会主义公有制经济重要组成部分，是集体企业赖以生存和发展的物质基础。

市联社根据中华全国手工业合作总社（2006）1号关于《联社集体资产监督管理暂行办法》，从制度建设、决策程序、审计监督方面做好集体资产管理工作，市联社每年收支预算和资金安排经主任办公会议审议通过，报理事会批准后执行，年中做好预算跟踪，年末进行决算。2008年8月设立了审计室，进一步加强市联社系统的内部审计工作，提高了集体资产管理和监督水平。最近五年来共审计项目40个，其中专项审计项目13个，提出审计建议50条，已整改建议45条，通过审计，起到了督促企业切实做好往来款项清理工作，催讨历史遗留的债务；对一些非正常经营企业，加强了会计基础工作管理，建立了管理制度，控制了费用支出；同时探索了与专业联社联合审计的新方式。重点的制度建设有：

1、2006年4月《联社集体资产监督管理实施细则试行》其中：第五条，市联社和各专业联社是本级联社集体资产所有权代表者，依法享有本级联社集体资产占有、使用、处置、收益的权力，其合法权益受国家法律保护。联社按程序处置集体资产。

有关联社集体资产处置事项，方案必须经过本级理事会或理事会授权联社主任办公会议审议通过，报市联社备案，资产处置中涉及到上海市工业合作联社事项必须经过市联社同意方可实施。

2、2008年12月《关于加强和完善专业联社组织建设的意见》，其中：（1）各专业联社应当根据实际情况完善联社的理事会、监事会及下设的工作机构，为联社的发展创造必备条件；（2）各专业联社应当根据实际情况完善决策机制。专业联社的重大问题应根据不同情况通过联社理事会或联社主任办公会议集体决策。

3、2010年5月中国共产党上海市工业合作联社委员会《关于进一步加强系统内各单位管理的意见》，其中：关于加强资金预算和集体资产的管理，对（1）资金预算管理方面；（2）集体资产管理方面；（3）对外长期股权投资管理方面；（4）监督约束机制等四个方面作了相关规定。

4、2015年6月上海市工业合作联社《上海市工业合作联社联社社有资产和资金管理办法》规定：

1、各专业联社和其他成员单位在资产管理、对外投资、股权变动、资产抵押等凡涉及本社社有资产的事项均需市联社批准。

2、市联社主要投资企业上海新工联（集团）有限公司（简称新工联）在资产管理、对外投资、股权变动、对外借款、资产抵押和担保等涉及以下重大事项的，市联社派出董事在发表意见前需向市联社报告并取得同意：（1）涉及单笔500万元及以上的股权投资、股权转让等项目；（2）涉及对外资产抵押和担保等项目。

3、市联社其他全资、控股企业发生资产管理、对外投资、股权变动、对外借款、资产抵押等事项的，需事先获得市联社同意。市联社委托新工联管理企业在发生上述事项时也需事先向市联社报告并取得同意。

4、市联社的预决算需经主任办公会议审议通过并报理事会批准。市联社为支持企业经营活动向投资企业提供借款，需经市联社主任办公会议讨论决定，实行总额控制、有偿使用，协议管理。

5、市联社利用自有资金购买银行理财产品和货币基金应注意安全、保值，由资产部提出申请，单笔在500万元以下由分管副主任审批，单笔超过500万元（含500万元），由主任审批。

6、市联社内部审批程序按《上海市工业合作联社项目支出审批程序（试行）》执行。

通过以上制度建设，使市联社的集体资产充分体现属本级社范围内的劳动群众集体所有，不可分割，并由联社组织独立支配，任何部门、单位和个人不得用任何形式平调、侵吞、占用，确保了联社集体资产的完整性。同时充分保证了各级联社是本级社集体资产所有权代表和管理者，履行出资人职责，依法享有对联社集体资产占有、使用和处置的权利，其合法权益受国家法律保护。

四、在改革实践中创新发展，切实做好市联社集体资产的管理和监督

1、费用支出预算化。预算管理是集体资产管理控制的一种有效方法，市联社采用上下结合式的预算编制方法，按照统一明确的规则分解目标，体现公平、公正的原则。预算的编制以目标的实现为前提，避免了预算编制过程中的讨价还价，提高了预算编制的质量和效率。财务部门要事先做好准备和沟通工作，按照预算编制精细化要求，使各职能部门齐心协力、达成共识，顺利地完成预算编制，这样也提高了费用支出执行的准确性。

2、项目决策程序化。市联社按照“三重一大”的要求，在重大事项决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作，必须由理事会领导班子集体作出决定，按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的要求进行决策,保证决策程序正确行使，不得以会前酝酿、传阅会签、碰头会或个别征求意见等方式代替集体决策程序。这种有效的风险管理机制，可以提高企业的风险控制和防范能力，提升集体企业综合竞争力。

3、重点控制大额化。市联社主要集中控制以下四方面：（1）资金管理方面，不得对联社外任何单位出借资金，或委托证券公司等理财；（2）担保和抵押方面，不得为联社外任何单位提供信用担保，向银行借款需用房产、股权、银行票据等抵押的，须经联社理事会批准方能进行；（3）投资管理方面，投资项目一律作可行性分析，评估投资项目的经济效益和现金流量，500万元以上项目须理事会会批准后方能实施，一般不准对期货市场和股票二级市场进行投资；（4）固定资产管理方面，购置金额超过10万元以上的固定资产，必须列入当年预算，经批准后方能购买，亏损或微利集体企业一般不得购置汽车等消费性固定资产。

4、跟踪监管审计化。市联社对集体资产除了加强事先和过程监管外，在事后需要独立内部审计。内部审计是企业内部设立的审计机构所进行的一种监督与评价活动，一般受理事会直接领导，下设审计室，这种形式使内部审计机构具有较大的独立性和权威性，可以不受管理层影响或干涉情况下开展工作，反映集体资产运行质量，达到保值增值目标。

（作者为上海市工业合作联社副主任）