傅尔基
自1997年起，特别是从1999年起，上海市十八个区（外加一个崇明县）遵照中共十五大和十五届四中全会的精神，加快、加大、加强区属公有资产（国有资产和集体资产）结构调整，提高了区属公有资产的质量，增强了区属公有资产对社会多元资产的吸引力，优化了城区所有制结构、经济结构和就业结构，有力地促进了城区经济的健康、快速、高效发展，巨大地推动了新世纪上海建设“四个中心”和现代化国际大都市的进程。本文根据对上海市闵行区、普陀区、徐汇区、卢湾区和闸北区等调整区属公有资产结构实践的调研，就上海市区属公有资产结构调整格局和趋势作一概括性分析和阐述。
一、格局
跨越新世纪的上海市区属公有资产结构调整格局，主要有以下三种。
第一种格局：大部分区属经营性国有资产和部分区属经营性集体资产从一般竞争性生产领域退出，转入基础性、事业性和公益性领域，一般竞争性领域以区内外民营和外资为主。
近年来，上海市闵行区认真贯彻“大力调整和完善所有制结构，积极探索公有制的多种实现形式，加快建立现代企业制度”的精神，加大力度、积极探索、稳步操作、整体推进，国有、集体企业产权制度改革取得重大突破。截至2001年底，全区已对1670户公有企业实施了以产权制度为核心的改革，改制率达92.3%。区里近4万名国有、集体性质的职工，其中包括75%左右的无固定期限老职工，都得到了积极稳妥的分流和安置。
第二种格局：通过各种形式“靠大、联大”整合重组，区属经营性公有资产从一般竞争性领域中独占、控股地位退居参股地位，一般竞争性领域以市内外大社会资本为主。
近年来，上海市普陀区认真贯彻落实党的十五大和十五届四中全会精神，创新区综合经济改革工作思路，主动进行所有制结构调整和产业结构优化升级，通过多种形式的“靠大、联大”整合重组，实施了区属国有、集体资产的有进有退，探索了一条具有普陀区特点的区属公有经济改革发展之路，有力地推进了城区经济的发展。据不完全统计(不包括该区长征、桃浦两镇)，到2001年底，该区通过各种形式“靠大、联大”整合重组，置换变现公有资金4920万元，吸引投资43582万元，增加税收7299万元，增加利润6220万元，转移劳动关系1582人，下岗分流职工1605人，从根本上解决了区属企业的“国有独资”“绝对控股”“近亲联姻”等问题，初步实现了“以公有小资产吸收社会大资金，以公有小资源引进社会大税源”的城区经济发展新格局。华联股份、友谊股份、中国乐凯、青岛啤酒、上海强生、大众交通、新黄浦、武汉江钻等优势上市公司重组该区区属公有企业，推进了重组企业产权的多元化和法人治理机构的健全。据统计分析，重组前，该区区属企业的国有、集体资产平均占单个企业实收资本的80%以上，通过“靠大、联大”整合重组后，原资产绝对值不变，区属国有、集体资产平均下降到占实收资本的10%左右，成为名副其实的国有、集体资本参股企业。
第三种格局：通过各种形式改制重组，“抓大放小”，区属经营性公有资产从一般竞争性领域中各行各业全面控股向优势产业收缩集聚，一般竞争性领域由多元社会资本并发。
近年来，上海市徐汇区认真贯彻党的十五届四、五中全会精神，配合社会需求，以公有企业产权制度改革为突破口，通过各种形式改制重组，调整区属经营性公有资产结构，推进城区经济发展。自1997年以来，该区加大区属公有企业改革力度，特别是在2001年6月后加快了区属公有企业改革进程。通过关、停、并、转、清理甄别等多种形式，该区区属国有、集体独资、控股企业由1309户减少到358户，其中171户建立了现代企业制度，共盘活存量资产13154.56万元和
二、成因
上海市区属公有资产结构调整过程中出现的三种格局，是与各区根据各自经济发展具体情况，在调整区属公有资产结构过程中的指导思想和区经济发展战略思路的差异有关。
第一种格局中的上海市闵行区区属公有资产结构调整指导思想以1999年为一个重要分水岭。此前，该区属公有企业改革主要推行承包责任制为主的经营方式改革，没有涉及公有企业存量资产结构的调整，“企业负盈、集体负亏、银行负债、政府负责”的现象相当普遍，导致国有、集体资产大量流失，城区经济发展面临严重危机。面对严峻的经济形势，该区进行了认真的总结和反思，通过分析比较“温州模式”的先发优势，借鉴苏南乡镇企业改革成功经验，于1999年作出重大决策，明确提出企业改革要以产权改革为突破口，并以正式文件形式确立了统领全区区属公有企业改革和公有资产结构调整的指导思想：坚持以公有企业产权制度改革为核心，坚持公有资产从一般竞争性生产型领域逐步退出，坚持从体制上为公有企业走向市场提供保证，坚持通过公有企业改革为全区经济发展抢占先机。一是在企业改制的量上，全区公有企业产权制度改革率达到90%，做到纵向到底，横向到边，不论是哪行哪业，哪个层次，只要是没有政策障碍的，都必须列入产权改革范围；二是在企业改制的质上，要求做到改制一户成功一户，全区实现机制转换、规范运作的改制企业占已改制企业总数的比例要达到90%。
闵行区在企业产权制度改革中退出的国有、集体资产，除了用于偿还债务、设立企业改制杠杆基金外，主要用于创造投资环境、兴建标准厂房和工业区建设。目前，该区莘庄工业区、莘闵高科技园区、莘北工业区和莘东工业区建设已初具规模，投资环境大为改善。随着该区国有、集体企业产权制度改革的基本到位，2001年，该区政府及时转移经济工作重心，集中精力抓招商，取得了不俗成绩，全区全年实现合同吸收外资10.15亿元，吸引区内外社会资本38亿元，为今后几年全区经济持续、健康增长奠定了坚实的基础。
第二种格局中的上海市普陀区认为，区属公有企业改革和公有资产结构战略性调整要有利于提高企业市场竞争能力和增加企业经营效益，有利于产品更新换代和产业结构优化升级，有利于推进城区经济发展，有利于提高广大职工收入、促进再就业工作开展。他们确立了“靠大、联大”整合重组、发展城区经济的基本指导思想：解放思想，更新观念，放开市场，腾出空间，按先进生产力发展的要求，加快城区所有制结构和经济结构调整。本着这一指导思想，该区经过“靠大、联大”整合重组，经济实力和财政收入由上海市市区排名后位持续进入前位，1997年至2002年，该区区级收入722186.75万元，年平均发展速度为24.53%。实践证明，“靠大、联大”是市场经济条件下，普陀区贯彻“有进有退，有所为、有所不为”方针，坚持按先进生产力发展的要求，通过市场合理配置资源的有效手段，在激烈的市场竞争中化解区属公有企业经营风险，提高公有企业竞争能力的有效形式。
第三种格局中的上海市徐汇区在近几年中把改革当作发展的强大动力，确立了依靠改革调整、优化所有制结构和经济结构，充分发挥公有存量资产的效益，吸引多元社会投资，突出发展城区优势经济的基本思路。该区把大的国有独资集团公司改成国有控股、经营者群体持股和社会参股的集团公司，增添企业发展活力；对国有、集体性质的中、小企业，采用灵活多样的改制形式，鼓励职工共同出资置换，改制为股份合作制企业；或由经营者个人出资，改制为个体、私营企业；或由职工退资租赁、承包；或由优势企业兼并等，把优化后的公有资产集聚投向区里的优势产业--房产、商贸业，不仅使得国有、集体资产存量的合理使用和保值增值，而且促进了城区优势经济的持续增长。截至2001年底，该区国有资产增值额累计达3.34亿元，年平均增值率为4%，集体资产联合会承担集体资产投资、保值增值责任。徐家汇商业城成为上海市商贸业“三街三城”改建中最成功的商业城，徐家汇商住两用楼房和徐闵地铁沿线房产持续热销。
三、趋势
按照中共十六大报告关于“两个毫不动摇”的精神，上海市区属公有资产结构调整格局的总体趋势仍将是“有进有退，有所为、有所不为”，从近阶段来说将呈现总量和横向上减退、质量和导向上优化为主的格局。
1、进一步梳理区属国有、集体资产存量，制定具体“有进有退，有所为、有所不为”规划，该进坚决进、求强求佳，该退坚决退、求少求无，落实责任，落实项目，分批实施，全面完成。
2、结合我国加入WTO的新形势，认真研究WTO的规则，从经济全球化的战略高度，乘势而上，进一步吸引国际资本和国际著名大企业，实现高层次意义上的区属公有资产整合重组，扶持和培育一批与国际经济接轨的、具有强大市场竞争能力的区域经济组织。
3、已基本完成区属公有企业产权制度改革的市区，要大力推进区属社会事业公有产权制度改革，把区属公有资产结构调整从经营性领域逐步延伸到非经营性领域，充分利用社会资本，积极探索多元化社会事业组织体制的有效实现形式。
4、按照权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的原则，重新构建区属国有资产管理体制，赋予区国有资产管理机构作为国有资产出资人代表管理者的资格，在区国资委下面组建国有资产投资公司，由区国资委收回各集团公司国有资产的经营权（在过渡期可根据需要保留一二家），然后一并授权给国投公司经营，实施统一的股权化管理，最终形成新的国有资产管理体系：国资委（产权代表）→国投公司（国资运营主体和出资人）→股权企业（生产经营单位）。实现政府对国有资产的直接管理向股权管理的转变，加快国有资产布局调整，形成国有资产在支柱性、基础性和公益性行业中占主导地位、一般竞争性领域以多元社会资本为主竞争结构，提高国有资产的使用效率，确保国有资产的保值增值。
5、塑造合法的集体资产投资主体，创新集体经济组织，发挥重要作用。在区属集体企业改制成有限责任公司后，原集体资产投资主体由谁担任？在上海市没有明确政策前，有些区探索了一条途径，就是通过在一定范围内成立集体资产联合会，如某系统或街道集体资产联合会，经过区政府批准后，由此联合会行使联合经济组织的职能，担任集体资产投资主体。这在当时确实起到了推进区属集体企业改制的作用。各区应进一步规范集体企业的投资主体，使之合法化。要积极发展资本和劳动联合的新型集体经济组织，在城区都市型、就业型和社区型行业中发挥重要作用。
6、在改制区属公有企业职工分流安置上，要始终坚持改革的力度与社会的承受能力相适应的原则，对改制的区属公有企业原有职工，特别是无固定期限合同的职工，不能一推了之，而应选择稳妥、慎重的方式。除积极利用上海市政府新老“协保”政策、做好职工分流外，主要采取剥离部分区属公有净资产作为补偿，同时明确改制企业不得随意解除原有职工劳动关系，消除职工的后顾之忧，用时间换空间，保持职工队伍基本稳定，真正做到改革有推进、稳定有保证。
7、在前一阶段区属公有资产结构调整的基础上，加紧制定、出台《关于推进上海市区县经济结构调整综合改革的指导意见》，特别是要加紧研究、出台区属社会事业公有产权制度改革的法规、政策，为中共十六大后上海市区县经济结构调整综合改革全面、顺利地推进提供相关法规、政策依据和保障。
（作者单位：上海市体制改革研究所）
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