编者按：本刊第6期刊登了国家发改委课题组《关于进一步深化集体经济改革的研究》报告二、四部分，受到欢迎。应读者要求，现将报告的一、三部分节录如下。

关于进一步深化集体经济改革的研究

一、我国集体经济的发展历程及在国民经济中的地位作用

（一）我国集体经济的发展历程

（略）

（二）我国集体经济的概念演变

1、建国初期集体经济的基本概念。1949年9月政协通过的《共同纲领》规定：“要鼓励和扶助广大劳动人民根据自愿原则，发展合作事业，在城镇和乡村中组织供销社、消费合作社、信用合作社、生产合作社和运输合作社，在工厂、机关、学校中应尽先组织消费合作社。”1950年刘少奇主持起草了《合作社法》草案（未颁布），1951年为中共中央起草了关于合作社问题的决议（草案），主张发展合作社经济，明确了许多问题，并提出合作社的根本性质是劳动群众的集体经济组织；合作社的财产是劳动人民集体所有的财产。1953年毛泽东主持制定了过渡时期总路线，提出在“一化三改”中要“变农业和手工业的个体所有制为社会主义劳动群众集体所有制”。1954年我国第一部《宪法》明确：“合作社所有制，即劳动群众集体所有制”；“合作社经济是劳动群众集体所有制的社会主义经济，或者劳动群众部分集体所有制的半社会主义经济。劳动群众部分集体所有制是组织个体农民、手工业者和其他个体劳动者走向劳动群众集体所有制的过渡形式。”“国家保护合作社的财产，鼓励、指导和帮助合作社经济的发展。”

2、受“左”的影响之后的集体经济概念。1955年毛泽东在《关于农业合作社问题》的报告中认为，解决粮食供应和工业原料问题，最基本的出路是农业合作化，“苏联所走过的这一条道路（指全盘集体化）正是我们的榜样”。1955年下半年我国农业合作化掀起高潮。毛泽东在《中国农村的社会主义高潮》一书按语中提出，“合作社保留了半公有制，到一定时候，人们要改变这种制度，使合作社成为生产资料完全公有化的集体经营的经济团体。”在1958年毛泽东主持中央政治局扩大会议讨论《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》时指出，“人民公社的集体所有制中，已经包含若干全民所有制成份了，集体所有制要逐步向全民所有制过渡。”1975年《宪法》没有合作经济内容，只提集体所有制，规定我国生产资料所有制只有两种形式，一是全民所有制，二是劳动群众集体所有制；规定“农村人民公社是政社合一的组织”，“农村人民公社的集体所有制经济，一般实行三级所有，队为基础，即以生产队为基本核算单位的公社、生产大队和生产队三级所有。”《宪法》还提出：“国家可以依照法律规定的条件，对城乡土地和生产资料实行征购、征用或者收归国有。”这为上收平调集体财产提供了法律依据。1978年《宪法》坚持人民公社的三级集体所有，国家保障集体所有制经济巩固和发展的原则规定。

3、改革开放以后的集体经济概念。1982年对《宪法》作了修订，规定“中华人民共和国的社会主义经济基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”；“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”，“城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济，都是社会主义劳动群众集体所有制经济”；“国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展”；“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产”。这些条款反映了集体经济发展的规律，为集体经济改革发展提供了法律依据。1988年、1993年、1999年分别对《宪法》进行修改，其中1993年的宪法修正案以“农村中的家庭联产承包为主的责任制”替代原条款中的“农村人民公社、农业生产合作社”；1999年的宪法修正案又将这一段修改为“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。1990年《乡村集体所有制企业条例》、1991年《城镇集体所有制企业条例》、1996年《乡镇企业法》这三个法律法规，分别对城乡集体所有制企业作了相关规定。党的十五大明确指出“劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的集体经济，尤其要提倡和鼓励。”这是对我国集体经济内涵的重新认识，进一步明确了我国集体经济发展应该坚持的方向。

4、新形势下集体经济的内涵。党的十五大报告中提出“两个联合”的理论概括，对集体经济概念一是正本清源，二是注入了新的内涵，它是我国集体经济几十年改革发展实践的总结，是传统集体经济概念的创新。根据《宪法》确立的基本原则，总结群众改革创新的实践经验，借鉴国际通用原则，全面理解“两个联合”的丰富内涵，可将我国集体经济的内涵概括如下：（1）集体经济是社会主义公有制经济的基本形式；（2）集体经济是劳动者劳动联合和劳动者资本联合为主的经济形式，劳动者共同劳动、共同出资、共享收益、共担风险；（3）集体经济组织的多数成员既是劳动者又是所有者，成员出资入股，享有所有者权益；（4）集体经济实行多种财产组织形式、多种联合方式、多种经营方式；（5）集体经济组织实行按劳分配与按生产要素分配相结合；（6）集体经济组织是自愿组合、自负盈亏、自主经营、自主管理的自治经济组织，是独立的市场竞争主体；（7）集体经济组织坚持自愿、互助、民主、平等的合作制原则；（8）国家鼓励、支持和帮助集体经济发展，保护集体所有财产，维护劳动者及所有者合法权益。

特别需要指出的是，集体经济的实现形式没有统一的模式。目前，集体经济多种实现形式主要表现在：一是以共同共有和按份共有相结合但以共有资产为主体的集体企业；二是以劳动者的“两个联合”为主要特征的股份合作制企业；三是以个人私有财产为基础(或主体)的合作制企业；四是有职工股份的有限责任公司或股份有限公司；五是由集体共有资产控股或参股的股份公司(包括上市公司)或企业集团。六是集体企业的联合经济组织——联社。

（三）集体经济在我国经济社会中的地位作用

1、集体经济是国民经济的重要组成部分。在1978年的工业产值中，国有占78%，集体占22%。从1994年到1996年，集体工业总产值超过国有，在各种经济类型中居首位。1994年集体工业总产值31434亿元，占40.9%（已超过国有工业26200亿的总产值）。我国乡村集体企业对支持农业发展，安置农民就业，繁荣国民经济具有不可或缺的作用。1995年共有乡镇企业2203万户，从业人员1.28亿人，年创增加值14595亿元，利税总额4964亿元。同时，具有多种组织形式的城镇集体经济，共有100万户，从业人员3076万人，职工占总数的四分之一，工业总产值和商品零售额占四分之一到三分之一。城镇集体经济当时作为第二大经济力量，在发展生产、繁荣市场、扩大就业、出口创汇、增加税收、改善人民生活、促进社会安定等方面发挥着难以替代的积极作用。比如，天津市二轻集体企业在改革初期（1990年以前）上缴税金和出口创汇均达到15亿元；上海市的集体企业仅1997年就上缴税金90亿元。

2、集体经济是吸纳就业和安置职工的重要途径。在上世纪七十年代末八十年代初，我国有1300万返城知青，城镇就业矛盾十分突出，京、津、沪三市均有40万待业知青，成为当时影响社会稳定的大问题。党和国家把发展集体经济作为一项重要政策，提出广开门路、扩大就业、发展集体经济的方针，并在政策上给予支持，通过自下而上组织待业青年就业，缓解了就业矛盾，实现了社会稳定，使集体经济成为安置就业的主渠道。如1994年，在天津市集体经济中有多种经营企业9600户，员工约25万人，安置富余职工近20万人；鞍钢厂办集体企业20年来共安置待业子女18万人，安置“两劳释放”人员2100人，残疾青年4000人。

3、集体经济是经济结构调整和国企改革的试验田。集体经济历来就是我国经济体制改革和经济结构调整的试验田。在八十年代末九十年代初，当国有企业包袱沉重、效益下降的矛盾日益凸现时，各地开始大力发展厂办集体企业，通过实行“一业为主、多种经营”，使其成为国有企业调整经济结构、安置富余职工的重要途径。冶金、电力、石油、化工、煤炭、机械、电子等行业的集体经济形成一定发展规模。宝钢集体所有的企业发展总公司为宝钢创一流现代企业做出了重要贡献，安置国有富余职工6000人，变“包袱”为财富，成为强化市场机制、进行制度创新的改革试验田。

4、集体经济在新发展中依然发挥着积极的作用。集体经济不仅曾在我国经济和社会发展中具有重要作用并做出过突出贡献，而且随着市场经济体制的逐步完善，集体经济在推行公有制多种有效实现形式中得到了新发展。（1）集体资产逐步增加。统计显示，2003年集体经济固定资产投资达7807亿元，比上年增长30.4%。1998年以来的三年间，规模以上集体企业减少了5万户，但平均每户企业资产却由1867万元增加到2682万元，增长了43.7%。（2）发展速度依然较快。2003年全国规模以上集体企业（含股份合作制）工业增加值2787亿元，比上年增长11.5%。；出口增长30%，与上年持平，进口增长39.7%，比上年增长21.2个百分点。（3）经济效益有所提高。集体企业2003年实现利润480亿元，增长了31.4%。据四川省对轻工集体企业分析显示，自1998年改制后的三年间，亏损比重由47%下降到22.4%，产销率由95%提高到98.55%，利润总额由1021万元提高到8774万元。（4）依然是吸纳就业的主要渠道。尽管近年来城镇集体企业的从业人员在大幅减少，但到2003年三季度，城镇集体企业的从业人员仍有1078万人，占城镇就业总数的74.6%。

三、以明晰产权为重点深化集体经济改革

（一）进一步深化集体经济改革已迫在眉睫

1、深化集体经济改革是维护社会稳定的迫切需要。从上世纪九十年代中期开始，许多集体企业处于停产、半停产状态，大批职工离岗失业。国家自1997年开始实施兼并破产政策以来，使国企职工得到妥善安置，与此同时，集体企业却无法得到相应的政策支持，使许多集体职工下岗失业后的生活和社会保障有相当一部分被悬空。2001年全国城镇集体企业离岗人员500多万，占全国企业离岗职工总数的四分之一，人均生活费月均不足66元，占全国离岗职工平均生活费的39%。沈阳市700户厂办集体中共有9万名职工，其中有5.4万人离岗。鞍钢厂办集体企业有14万职工，其中有10.5万人离岗。抚顺矿务局2002年在册职工5.7万人，其中有4.9万人下岗失业，得到安置的仅670人，另有1400人进入最低保障，剩余的4.7万人至今无法进入低保。在黑龙江省117万名厂办集体职工中，有66万人未参加社会养老保险，占总数的56.4%，有25.1万名退休职工未享受养老保险待遇，占退休职工总数的44.5%。辽宁厂办集体企业欠缴各种保险费8.2亿元，其中鞍钢厂办集体就欠缴保险费1.88亿元。

目前，城镇集体企业还涉及1500多万人的就业安置、权益维护、失业救济、基本生活保障等至关重要的问题，许多企业在改制中仍面临着职工下岗失业和再就业安置等矛盾和困难。集体企业在历史上同国有企业一样对国家经济建设和社会稳定做出过贡献，现在却无法与国企职工享受同等待遇。这些问题不及时加以解决，必将给社会稳定带来极大隐患。深化集体经济改革，妥善处理涉及职工就业和安置等利益的根本问题，这是当前维护社会稳定的重要选择。

2、深化集体经济改革是对党和国家大政方针的贯彻落实。我国实行的是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。十六大报告提出，“必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济”，“集体经济是公有制经济的重要组成部分，对实现共同富裕具有重要作用”，“深化集体企业改革，继续支持和帮助多种形式的集体经济的发展”。党的十六届三中全会进一步提出，“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济”，“以明晰产权为重点深化集体企业改革，发展多种形式的集体经济”。党的十六大和十六届三中全会明确了现阶段我国集体经济的地位作用、改革发展方向、党和国家对集体经济的方针政策。消除观念和体制性障碍，把党和国家有关集体经济发展的大政方针落到实处，这需要进一步以“三个代表”重要思想统一认识，创新集体经济发展观念，把握集体经济发展规律，明确改革发展的方向和途径。统一思想，就是要用符合市场经济要求的集体经济新内涵、新机制、新制度取代计划体制下形成的传统集体经济观念和“二国营”模式；需要用《宪法》、十五大、十六大和十六届三中全会精神，纠正歧视和忽视集体经济的思想和做法；需要牢固树立科学发展观，努力实现五个统筹发展。当前必须以深化集体企业改革为切入点，促进多种形式集体经济发展，妥善解决职工群众的就业安置、所有者权益和基本生活保障问题。

3、进一步深化集体经济改革是完善社会主义市场经济体制的重要内容。社会主义市场经济是市场机制与公有制为主体、多种所有制并存的市场经济，完善社会主义市场经济体制，首要任务就是完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。实现这个目标，必须坚持公有制的主体地位，毫不动摇地巩固和发展公有制经济；必须坚持所有制的多元化，坚持公有制实现形式的多元化；必须坚持国有企业投资主体多元化，使国有资本有进有退，合理流动。要实现这个目标，离不开集体经济的进一步巩固和发展，使之成为公有制经济的重要组成部分；离不开集体经济的制度创新，使之产权归属清晰，权益和责任明确，产权主体人格化，投资主体多元化；离不开多种形式的集体经济发展，以适应多层次社会需求，多层次生产力发展需要，充分体现劳动者的劳动联合与劳动者的资本联合。

完善基本经济制度的关键环节是建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，它是构建现代企业制度的基础，是完善基本经济制度的内在要求。虽然集体企业的产权制度改革已有所突破，但离建立现代产权制度还有很大差距，还面临着许多不适应的矛盾。要使集体企业适应我国全面建设小康社会的新形势需要，就必须加快推进改革，明确改革的方向、方式和途径，解放和发展生产力，通过变革集体企业的体制和机制，使其在市场竞争中更具有活力和效率。

4、发展多种形式集体经济是树立和落实科学发展观的具体体现。党的十六届三中全会提出五个统筹发展，并将其作为完善社会主义市场经济体制的根本目标。党中央提出树立和落实科学发展观，其核心可概括为实现我国经济社会的全面发展、协调发展和可持续发展，并把满足人民群众日益增长的物质文化需要作为发展的出发点和落脚点。研究集体经济的发展历程、地位作用、发展规律、深层次矛盾和问题，进一步深化集体经济改革，发展多种形式集体经济，有利于解决我国经济社会统筹发展中的五个问题。

第一，有利于拓宽农民增收的渠道。农民增收是当前经济社会发展中的重大问题。中共中央、国务院出台了《关于促进农民增加收入的若干政策意见》，提出对那些为农民提供信息、培训、新产品开发、技术创新、市场营销等服务的各类专业合作经济组织和农村信用社深化改革给予财政、税收、金融等方面支持，全国人大现正着手研究起草《农民合作经济组织法》；提出将乡村集体经济作为拓宽农民增收的渠道，农村集体企业要改制成为股份制和股份合作制企业，鼓励有条件的乡镇企业建立现代企业制度，要求尽快制定乡镇企业改革发展的指导性意见。

第二，有利于扩大城乡人员的就业。就业和再就业是我国经济社会发展中的突出问题。集体经济在安置待业青年、下岗失业人员等方面发挥过积极的作用。当前在政府的引导和支持下，鼓励发展合作经济，按照自愿、互助、民主、平等的原则，以联合的优势使弱势群体脱贫致富。针对就业是脱贫致富的根本，一些省市通过创办合作经济组织，使一批人员就业，为弱势群体改变竞争地位起到了积极的作用。要统一思想、法律保障、制定政策和采取切实措施，把发展新型合作经济作为下岗失业人员再就业和脱贫致富的重要渠道。

第三，有利于缓解收入分配不公的矛盾。目前我国收入分配不公的矛盾日益显现。参照国际标准，2001年我国农村有9000万人、城镇有2500万人列入低收入群体（含城镇集体企业离岗的500万人），从业集体职工占低收入人群的7.7%。可见，城镇低收入群体中有相当部分是城镇集体企业的职工。要缓解收入分配中出现的两极分化，根本途径就是发展中小企业，发展多种形式的集体经济，通过拓宽就业渠道来扩大就业。随着改革步伐的加快，必须切实解决城镇职工离岗失业和离退休人员缺乏基本生活保障等问题。按照“效率优先、兼顾公平”的原则，努力解决关系群众根本利益的大事已刻不容缓。

第四，有利于劳动群众走向共同富裕。集体经济对实现共同富裕具有重要作用。小平理论指出，“社会主义本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”发展多种形式的集体经济，促进不同层次生产力的发展，将为劳动群众实现共同富裕奠定坚实的物质基础。在新世纪新阶段，实现全民奔小康的目标，需要发展多种形式的以民为本、以人为本的集体经济。以“两个联合”为主的集体经济新内涵，决定了把劳动、资本、知识融合在一起的集体经济是劳动群众走向共同富裕的制度保证，也是广大人民群众的愿望，代表了人民群众的根本利益。

第五，有利于促进区域经济协调发展。党中央、国务院提出实施西部大开发、振兴东北等老工业基地的战略决策。实施这个重大战略决策也涉及到集体经济的改革发展，西部集体经济有待进一步发展；振兴东北就必须推进大型国有企业的改革，而东北国企在主辅分离过程中，剥离厂办集体企业将是改革的难点。这涉及几百万人的就业安置和基本生活保障。所以说，进一步深化厂办集体经济改革，发展多种形式的集体经济，是振兴东北等老工业基地的迫切需要。

（二）明晰产权是深化集体经济改革的首要任务

1、明确产权的基础是产权界定。产权界定是对集体资产依法确认其所有权归属的法律行为。1996年国家对城镇集体企业进行清产核资后，有关部门联合制定了产权界定暂行规定，使集体企业的产权界定有了法律政策依据。由于体制和认识等方面原因，产权界定工作还存在不足之处，执行中有与改革改制脱节的情况。产权界定是责权利的再调整，必须严肃认真，依法规政策办事。企业在实行转制、出售、兼并、合并、分立等产权变更时，必须按国家法规进行产权界定；已按国家法规界定的产权，不可随意更改；对有争议的产权要协商解决，建立处理产权纠纷的工作机制。产权界定要和改制中明晰产权、确立出资人结合起来进行，着眼于企业长远发展和建立现代产权制度。

在产权界定中，涉及集体企业的投资积累与劳动积累的确认与划分。投资积累指的是集体资产中有包括国有资产在内的多种投资人的出资及其收益。劳动积累指的是集体企业职工在国家政策扶持下，通过自身辛勤劳动而创造的积累，是集体企业劳动群众共同共有的资产。劳动积累形成的资产包括集体企业无明确投资主体或投资主体权益之外的资产，不包括投资人投资及投资增值形成的积累。在集体企业改革改制过程中，有些企业确认与划分劳动积累所占比例偏低，不同程度地存在着劳动群众集体权益被上级单位侵占的现象。要公平公正地解决这些问题，防止以上压下。坚持平等协商，合理划分投资积累和劳动积累比例。产权界定要贯彻“谁投资谁所有、谁积累谁所有”的原则，充分肯定集体企业劳动群众创造的价值及对企业成长做出的贡献，保障集体企业劳动群众和集体企业投资人的权益。

2、明晰产权的关键环节是所有权的确认和行使。集体资产在明晰产权归属时必须确立所有权人，即明确集体资产的所有者。所有人属于法人或自然人，他就是出资人。集体资产的所有者是劳动群众集体时，就应由职工或成员（代表）大会行使所有权。对不同层次的集体资产所有权，一般按下列情况予以确认和行使：一是界定为本企业劳动群众集体所有的资产，应由企业职工（代表）大会行使集体资产所有权，确立集体资产的管理者、经营者和出资人。现在有些地方明确由企业工会（具有社团法人资格）代行投资主体职能；有些规模较小的企业，经职工大会做出决议后，也可委托厂长（经理）作为出资人代表，代行投资主体职能。二是界定为联合经济组织范围内劳动群众集体所有的资产，一般由联合经济组织范围内的职工或成员（代表）大会行使集体资产所有权，联合经济组织是集体资产的管理者，作为出资人行使投资主体职能。三是界定为社区经济组织范围内劳动群众集体所有的资产，一般由社区经济范围内职工或成员（代表）大会行使所有权，社区建立的集体资产管理委员会（或集体资产管理中心）是社区经济组织范围内劳动群众集体所有资产的管理者，可作为出资人，行使投资主体职能，但集体资产管理委员会（或集体资产管理中心）必须具备法人资格。四是界定为企业集团范围内劳动群众集体所有的资产，由集团范围内职工或成员（代表）大会行使所有权，集团建立的集团资产管理中心或集体资产管理委员会，以及集体资产管理协会是集体资产的管理者，可作为出资人，行使投资主体职能。

3、集体资产量化是集体资产改革的关键步骤。集体资产的量化是指集体资产在集体企业劳动者内部的量化。通过集体产权的量化，可实现产权主体人格化，明确企业所有权、经营权和收益权归属，消除产权模糊的弊端，激发企业经营活力。资产量化是劳动积累向劳动者的返还。应依据企业在不同时期的资产状况，把劳动积累形成的资产合理量化给职工，并与职工在企业的岗位责任、工作年限、贡献大小挂钩。坚持公平、公正、公开原则。企业对退休、离休、下岗及内退人员的相关权益必须给予保障。向职工量化集体共有产权，是集体企业改制的一个重要环节，应着眼于建立现代产权制度。量化的比例、方式（指量化所有权还是量化收益权）应由企业自主决定，要制定量化方案，并经职工（代表）大会审议通过后施行。量化要与职工入股相结合，有利于增强职工风险意识，强化出资人地位。

资产量化一般是与集体企业的改革改制相结合。由于集体企业形式多样，历史形成较复杂，不应对所有企业实行“一刀切”。对渐近式改革的企业，可通过对资产清查核实，将资产落到具有社团法人资格的集体资产管理委员会或职工持股会，然后再改组为股份合作制企业、有限责任公司或股份公司。集体资产管理委员会或职工持股会行使出资人权利，代管集体资产，并不是集体资产的真正出资人。企业依此思路将逐步建立现代企业制度，实行股东大会、董事会下的厂长经理负责制，完善企业治理结构，实现投资主体多元化。对于企业内部仍保留的部分集体资产，可通过二次改制再逐步予以解决。

（三）在明晰产权基础上促进集体企业建立现代企业制度

1、明确权责，改革和完善企业财产组织形式。明晰产权归属的目的就是明确权益和责任。传统集体企业的财产组织形式表现为产权不明晰，职工虽然是主人却不享受所有者权益，也不承担风险责任。要实现明确权责的目标，就必须改革和完善企业的财产组织形式。

集体企业组织形式的选择和创新，应该从本行业、本地区、本企业实际出发，坚持生产力标准，什么形式有利于发展，有利于充分调动企业经营者、管理者和劳动者积极性，有利于提高企业活力和竞争能力，就采取什么形式。现有集体企业在清晰界定产权、理顺产权关系的前提下，根据行业和企业具体情况，除少数企业可以通过出售形式转让给国有企业或转制为个体和私营企业外，大部分集体企业可以采用多种形式，如收购、兼并、分块搞活、合资合作、存量折股增量扩股等，改组改造为多种形式的股份制企业（包括有限责任公司和股份有限公司）。除股份制外，现代合作制也是集体企业的财产组织形式之一。目前以劳动者资本联合为主的供销、信用、住宅、医疗、消费等合作经济组织正在蓬勃发展。股份合作制也是城乡集体企业进行制度创新的重要形式之一，体现了劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合，许多正按现代企业制度进行调整和规范，以推进股份合作制企业的改革和发展。虽然许多企业已进行了产权制度改革，但体制和观念有待于进一步创新，治理结构也还不尽完善，建立现代企业制度，就必须解决已改制企业的进一步深化改革问题。

2、政企分开，理顺集体企业与上级单位的关系。“二国营”模式的核心是政企不分，企业和上级单位形成依赖关系和附属地位，上级单位可任免企业负责人，侵犯企业自主权，平调集体资产，并承担企业的连带经济责任。要实现政企分开，就必须理顺企业与上级单位关系。

政企分开主要通过以下五方面来实现。一是通过理顺产权关系，实行政企分开、政资分开，割断政府部门干预集体企业经营的资产纽带。明确政府主管部门对企业的指导与服务关系，原有投资关系的要通过产权转让、资产出售等终止投资关系。二是通过理顺产权关系，调整资产结构，转变集体企业与上级单位的“婆婆”体制，建立以资产为纽带的责权利关系。以资产关系确立管人、管事、管资产的具体关系，多投多管，少投少管，不投不管。三是集体企业与联合经济组织按自愿、互助、联合、民主的原则确立双方的责权利关系。联合经济组织以服务为宗旨，依法合理地处置联社集体资产，在服务中促进集体经济发展。四是把改革改制的决策权交给企业和职工。集体企业的改革改制方案经职代会审议通过后，只要符合国家法律和政策，民主程序健全，上级单位和政府部门就不应再进行干预和审批，要变行政审批制为备案审核制。联合经济组织、集团公司与集体企业有投资关系的，可以出资人的身份参与企业改革改制的决策，没有协议的则无权干预企业的决策。五是已经清产核资产权界定的，要确保产权界定的有效性。没有界定产权归属的，任何部门、单位和个人不得随意上收、平调、侵占集体企业资产。

3、保护严格，建立集体资产监督管理体系。保护严格，是指各类产权、各种形式产权一律受法律保护。集体资产在建立现代企业制度中，必然建立起运营与监管服务机制，明确集体资产的所有者（所有权人）、经营者、管理者和监督者，并以法律明确各自的职责与权益，各司其职，各负其责。集体资产主要包括：本企业范围内劳动群众集体所有资产；社区范围内劳动群众集体所有资产；联合经济组织或集团公司范围内劳动群众集体所有资产；合作社所有资产。

建立现代企业制度，集体资产的产权主体必须符合法律规范。所有者是法人或自然人的可作为出资人成为投资主体。所有者是一个群体的，需由成员（代表）大会确立或建立一个负责管理集体资产的组织，该组织可以是合作化的企业，可以是联合经济组织，还可以是集体资产管理委员会、集体资产管理中心、集体资产协会或职工持股会等。资产所有人有权决定资产的经营、使用、投资方向、产权变更的投资收益处置等。

保护严格并管理科学，就须建立集体资产运营与监督管理机制。包括建立规章制度，明确所有者、经营者、管理者、使用者、监督者的责、权、利关系，保护集体资产，维护所有者合法权益，实行民主管理、民主决策、民主监督。政府主管部门不是集体资产的所有者，不是出资人，也不能代行集体资产投资主体职能，主要应是依法监管集体资产，制定政策法规，协调处理纠纷等。政府部门可把监管职能交给集体经济协会或集体资产监管委员会，建立起集体资产由政府、社会和群众共同监督的体系。

4、优化股权结构，促进产权主体多元化。优化股权结构，主要是要实现集体资产的产权多元化，通过产权制度改革，通过体现职工共同利益使企业真正“被激活”，真正把劳动者、经营者、管理者和专业技术人员的积极性调动起来。

首先，建立职工持股制度是方向。在现代市场经济条件下，这是具有竞争力企业所追求的共同目标。针对有些企业在改革中出现的“一股独大”“一股独尊”的现象，要积极规范和引导，明确产权改革方向，鼓励和支持通过职工持股来实行劳动者的资本联合。让广大职工包括劳动者、经营者、管理者和专业技术人员持股，是使产权主体多元化、逐步建立现代企业制度的基本途径。

其次，提倡经营者持大股。在充分承认劳动者、经营者、管理者和技术人员不同作用和贡献的前提下，保持职工持股的差异性，解决平均持股的弊端。一个好的制度、管理、技术等都是靠人来实现和完成的。一些改制企业把人力资本和货币资本共同融入产权，以拉开职工持股的档次；还有一些企业实行了经营者持大股、经营群体控股的做法，使经营者持大股与职工持股相结合，较好地发挥了现代企业制度权责明确的激励和约束机制。