编者按：村级集体经济是农村集体经济的重要组成部分，发展壮大村级集体经济是实现共同富裕、缩小贫富差距的有力支撑。近年来，我国村级集体经济发展涌现出华西村、南街村、大邱庄等不同模式，并都结合自身实际对集体经济有效实现形式进行积极探索、不断改革。2013年中央一号文件提出，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转;因地制宜探索集体经济多种有效实现形式，不断壮大集体经济实力。本期调研介绍的湖南省益阳市，正是通过探索试点农村土地信托流转的“草尾模式”，创新农村集体土地产权制度改革的思路，实现新形势下适应社会主义市场经济发展的要求，被称为“益阳模式”而受到国内外的关注。本文作者在分析“草尾模式”对发展村级集体经济起到促进作用的同时，更进一步地提出加强和完善集体经济改革发展的对策措施。

湖南益阳市村级集体经济的现状调查及发展对策

陈世民  符立贤  曾华

一、益阳市村级集体经济现状、问题及原因分析

（一）益阳市村级集体经济发展概况

近年来，湖南益阳市高度重视“三农”工作，特别是注重加强基层组织建设，注重规范村级财务管理，村级集体经济呈现平稳发展态势。一是收入总量平稳增长。2011年全市1786个村级集体经济总收入2.95亿元，比2006年增加1.02亿元，年均增长11.1%。二是收入结构多元化。近几年来，全市各村因地制宜、积极探索，摸索出了许多发展新路子，集体经济来源结构趋于多元化，涵盖了一、二、三产业。三是村级集体资产有所增加。2011年全市村级集体经济总资产为2.00亿元，比2006年增加0.32亿元，年均增长4.7%。四是村级集体负债逐年减少。2011年全市村级集体经济负债总额1.42亿元，比2006年减少0.26亿元，年均减债的速度为5.0%。五是村级集体资产经营管理制度齐全，村级集体经济运行管理日趋规范。

（二）益阳市村级集体经济存在的问题

1、村级集体经济发展不平衡。从村级集体经济可用收入总量看，不平衡的问题比较突出。2011年实现了经营收益的村只有485个，有1301个村当年没有任何经营收益，村级集体经济可用收入10万元以上的村只有66个。从全市村集体经济的收入构成分析看，相对稳定的集体经营性收入（指经营收入、发包及上交收入、投资收益之和）不多，大部分村依靠争取补助生存。

2、收入渠道萎缩、支出负担日益加重。随着资源环境制约加深，村办砖瓦生产、采石加工等一些依靠消耗资源的经营收入渠道逐渐退出，村级集体经济发展的空间萎缩。而一些应由财政承担的公共管理和服务支出尚未统筹，村集体配套投入多，村级刚性支出逐年增加、负担日益加重。2011年全市村集体总支出2.56亿元，比2006年增加0.90亿元，年均增长11.2%。

3、经营性资产减少。耕地已经发包到了农户；山林也已确权到户；荒芜的村集体茶厂、滩涂、村办企业及其空坪隙地、撤并了的村级学校等，在偿还村级债务或并村并组中多已贱卖；湖区村的鱼塘水面大多由村民承包，但有的不缴承包款，有的到了承包期限仍然强行经营。

4、消赤减债困难。在对沅江市草尾镇、资阳区新桥河镇、赫山区八字哨镇随机调查的14个村发现，村集体平均负债93.9万元。在负债中，因为垫付以前五统三提等税费而引起的负债占50%左右，个别村占80%，但因政策限制，已无法收回。普九达标消赤，中央有文件，各级财政跟进，但消赤效果仍不理想。比如草尾镇新民村反映，该村上报普九债务72万元，上级财政第一次核减36万元，第二次核减18万元，最后到账的只有8万元。

（三）益阳市村级集体经济存在问题的原因分析

1、村级集体经济自我发展能力弱。在农村税费改革、企业改制等一系列改革过程中，村级集体赖以生存的村办企业上交款、企业管理费、电费差价、统筹提留款等都不复存在；有的村干部为了提高威信争取连任，变相瓜分集体资产，使集体积累和再生产能力越来越弱，大部分村级集体经济退到近乎空白的境地。同时，村级集体经济没有特殊政策，特别是一些地理位置偏僻、自然资源匮乏的村，既无资源开发利用、又无人才资金，发展缓慢的问题无法从根本上得到解决。

2、村级集体经济外部发展环境不优。农村金融改革步履艰难，村级集体经济发展融资渠道少，不少村为筹资建设资金，不得不向个人集资或向民间高息借款；生态环保的压力日益加大，一些原来依靠资源开发发展起来的村办企业（如砖瓦厂、矿场等）大都停产下马。

3、公共服务支出负担加重。随着经济社会的发展和新农村建设的深入推进，环卫保洁、治安民防、绿化养护、路灯照明等支出呈现不断增长态势。同时，村民对生活质量的要求越来越高，迫使一些村不得不负债搞道路、绿化和环卫设施等改造工程，部分村旧债未还又添新债，背上沉重的“包袱”。有的村干部在选任后，急于兑现竞选承诺，不顾村级财力，各项建设事业一起上马，在村改变面貌的同时，也给村集体带来了沉重债务。

4、应收费用收缴困难。比如应有农民个人负担的灌溉水电费等生产性支出，由于以前一部分村民尚欠多年前的税费，群众纷纷比较，根本无法收缴，目前也大都转嫁给了村集体；新型合作医疗、失地农民养老保险等个人负担部分有的也由村集体承担。

5、思想认识出现偏差。从领导层面看，有的认为党目前的政策是鼓励发展个私、民营经济，注重民富，再提发展集体经济已经不合时宜；从基层干部层面看，过度强调发展困难，认为在市场经济条件下，集体已受民营、个私经济包围，保值增值难、发展路子少、群众利益平衡难，发展进入了“死胡同”；从农民群众层面看，普遍认为目前集体资产流失多、干部得到好处多，村民得到利益少，不如将村集体的资金、资源、资产分光到户、到手为安。

二、农村土地信托流转“草尾模式”对益阳市村级集体经济发展的促进作用

发展村级集体经济必须经营好土地，但在村集体自留土地几乎为零的情况下经营好集体土地，意味着要在依法自愿有偿的情况下，把土地承包经营权从农民手中流转出来，即推动农村土地流转。近年来，益阳市立足实际，创新农村土地流转形式，从2009年开始启动农村土地信托流转的理论探索和试点实践，形成了农村土地信托流转的“草尾模式”。其基本做法是：政府出资在乡镇（或县一级）设立农村土地承包经营权信托有限公司，农民在自愿的前提下，将名下的土地承包经营权委托给政府的信托公司，并签订土地信托合同，农业企业或大户再从政府的信托公司手中连片租赁土地从事农业开发经营活动。经过三年多实践，“草尾模式”土地信托流转对于发展村级集体经济具有明显促进作用。主要表现在三个层面。

（一）在制度上巩固了村级集体经济的地位

1、“草尾模式”以坚持“三个不变”为前提。即确保农民委托给信托公司经营的土地集体所有制性质不变、农民承包经营权不变、农用地属性不变。这与农村土地集体所有、家庭联产承包责任制下统分结合的双层经营体制相吻合，没有破坏村级集体经济经营的基础与前提，是对村级集体经济经营的巩固和发展。

2、“草尾模式”能为村级集体资产保值增值，更为重要的是能增进村级集体成员的利益。发展村级集体经济的最终目的在于增进村民利益，而采取“草尾模式”将土地信托流转后，农民将获得基于土地承包经营权的最大利益。一是土地信托收益。农民作为土地承包经营权信托的委托人，能在约定信托期获取稳定的保障性信托收益，标准不低于农民自己经营种植的平均利润（物价指数相同）。而且由于土地承包方缴纳了承包押金，所以农民得以规避种植经营风险，获得最稳定的基本收益。二是劳务收益。农民可以和农业经营公司建立劳务关系，成为雇员，获取劳务收益，同时身份由农民变为农业产业工人。愿意和农业经营公司建立劳务关系的农民，不仅能获得信托收益和劳务收入，还有机会接受农业种植技术培训，获取永久性技能收益。三是机会收益。对土地进行委托的农民，能从繁重的体力劳动中解放出来，有时间和精力去学习新的知识和技能，开展新的创业。四是环境收益。规模化经营伴随投入的增加，农民的生活环境、农村的生态环境都会改善，农民的综合素质都将提高。五是信托增值收益。农民的收入除年基本信托收益外，可分享信托增值收益。

（二）在形式上强化了村级集体经济“统”的功能

农村土地集体所有、统分结合的双层经营体制运行到现在，“分”多“统”少已经成为事实。通过“草尾模式”土地信托流转，适度加强农村集体组织对所管辖土地的掌控，有力地诠释了村级集体经济“统”的功能和成效。

1、在经营形式上，实现了村级集体经济协调下的农村土地适度规模经营。土地信托流转“草尾模式”相对于转包、入股等流转形式，其优势在于：它由政府全额出资设立农村土地承包经营权信托公司和中介服务组织组成规范的组织管理形式，由村干部代表村集体经济组织进行土地流转登记、集中，实现了村级集体经济组织对所管辖土地统一集中的市场化经营管理，大大提高了土地流转的规范性；而且将土地经营权集中于镇、村集体，使镇、村集体具备较高的整合项目能力，大大提高了土地资源的利用效益，更能实现规模经营。

2、在生产配套上，实现了村级集体经济组织下的一体化服务。在“草尾模式”土地信托流转中，村级集体经济组织体现出了非常专业化的经济服务功能。信托流转开展以后，村组干部通过整合各种要素为农业经营公司提供全方位服务。如沅江市草尾镇乐园村已成立村集体经济组织领导下的农业产业化服务组织3个、农机租赁公司2家、劳动服务公司1家，2011年承包服务面积2万多亩，提供农机服务2200台次。

3、在生产氛围上，实现了村集体经济组织成员重回大集体时代的生产生活场景，民风好转。随着“草尾模式”土地信托流转的推进，一批水稻、蔬菜种植等劳动密集型产业加快发展，这些农业基地务工需求量大。因此，土地承包经营权信托出去的群众，每年有两百天左右是在村集体的组织协调和引导下到信托流转基地务工。调查发现，随着土地信托的推进，农村的人员结构、生活方式、文化观念、社保就业、村居管理等诸多层面发生深刻变化，一种有利于村级集体经济发展的氛围正在加快形成。

（三）在运行上使村级集体经济形成了更为稳固的要素结合

在内生动力不足的情况下，必须利用村级集体所掌控的土地资源，吸引工商、城市资本及先进的生产技术、管理等要素结合起来发展村级集体经济。而“草尾模式”土地信托流转使上述要素紧密结合起来，促进了村级集体经济的发展。一方面，它较好地形成了土地、劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的生动局面，对村外要素投入村级集体经济发展产生了较强吸引力。另一方面，它相对减轻了村级集体经济组织的财务支出压力，拓宽了村级公共基础设施投入的渠道，弥补了村级集体日常运转支出的不足。

三、对发展村级集体经济的意见和建议

（一）总的意见

发展壮大村级集体经济，对于巩固党的执政基础，加快农村全面建设小康社会进程，具有重要的现实意义和深远的历史意义。要一分为二地区别对待不同村的村级集体经济发展。对具备村级集体经济发展条件的村（资源、资产丰富，有群众基础），要引导、支持其大力发展村级集体经济；对村级集体经济发展基础较弱的村，不强制其发展，避免村级集体新增债务、农民群众新增负担。

（二）具体建议

对于具备发展村级集体经济条件的村，要积极引导其不断壮大村级集体经济实力。具体如下：

1、扩大村级集体经济总量。一是在新一轮农村产权确认中要确保村集体资产资源的适度份额。原来就属于村集体的田、土、山、水、学校、企业等资产资源，一定要确权给村集体，给农村集体经济留出一定的存量资产。按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的原则，逐步建立农村集体经济的现代产权制度。二是要积极推动村集体资产资源的信托流转。打破区域和所有制界限，把土地、山林、固定资产资源优势与信托优势结合起来，把农民劳动合作与社会资本、技术、管理合作结合起来，通过对传统集体资产进行信托改造、新办经济实体，优化生产要素配置，盘活存量，引进增量，不断壮大村集体经济实力。三是要进一步做好村集体建设用地文章。要用好用足城乡建设用地增减挂钩政策，不断增加村集体可用土地存量，加快显化村集体土地资源价值。城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧区），与拟用于城镇建设的地块（即建新区）共同组成拆旧建新项目区（简称项目区），通过拆旧建新和土地整理复垦等措施，实现土地利用更加集约节约。要使经过增减挂钩后村集体掌握的存量土地，充分发挥融资、经营、开发和获利的功能，能像资本一样为村级集体经济组织及其成员带来收益。以沅江市草尾镇为例，通过利用增减挂钩政策、引导农民集中居住，全镇可复垦新增耕地13000多亩。光新增耕地按亩平净收入800元计算，每年可为村集体增收1000多万元。同时，显化了村集体建设用地价值，每亩达10万元以上。在有效增加村级集体经济收入的同时，还为该镇城乡建设、经济发展拓展了用地空间，可谓一举数得。

2、强化对村级集体经济的管理。随着农村改革的不断深化，村级规模变大、区域变宽、事务变多、管理难度加大。这些都对现行村级集体经济管理模式提出了挑战。如果不对现有村级集体经济管理模式进行改革，就不能适应当前农村形势发展。为此，建议采取两条措施。一方面，构建村集体“三资”处置新平台。即对村级集体“三资”丰富的村，成立“三资”管理公司，在明晰产权的前提下，按照市场化思路进行运作。特别是要明确“三资”处置的程序，凡是村集体性质资产资源的交易，都应通过产权交易平台进行，以此不断提升“三资”运营的效益，避免“三资”运营中的寻租交易。另一方面，积极探索村集体“三资”监管新模式。加快构建以村党支部为领导机构、村民议事会为议事机构、村委会为执行机构、村务监督委员会为监督机构的“四位一体”的新型村级管理模式。建立健全村党支部组织议事会议事决策、村委会向议事会负责、监事会向议事会负责接受议事会监督、村委会接受监事会监督的新格局。以此进一步完善村务、财务公开制度，特别是规范集体经济收支行为；实行民主决策、科学决策，与“三资”有关的重大事项必须由议事会一事一议，实行对“三资”的民主监管，确保农民群众更加充分和有保障的参与权、知情权、表达权和监督权。