邵秉仁

我国现行《宪法》第十条明确规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”也就是说，农民集体在宪法上享有农村土地的所有权。

但是，现行《土地管理法》和有关土地的法律法规却否定了这些在宪法上已经赋予农民集体的土地权益，规定集体土地只有经过政府的征用才能用于建设或者商业开发。政府制定这些法规的初衷是严格控制农村集体土地被随意占用，进而保护农民的根本利益。但在实践中这些法规并未起到有效保护农村集体土地的作用，反而造成地方政府几乎可以不受限制地以“公共利益”之名低价征收集体土地；垄断土地市场，并由此导致了一系列问题：

一是农民集体作为土地所有者只能按照远低于市场价值的标准获得征地补偿，不能充分享受到土地增值收益，绝大部分土地增值收益都被政府和开发商攫取。即使政府不断提高征地补偿标准，但农民获得的一次性补偿收益，不足以维持其长期生活保障，一旦把钱花完，还要找政府，这不利于整个社会的稳定。

二是虽然政府将从土地开发过程中获得的增值收益用于城市的开发和建设，但农民并未享受到。大量失地农民及进城务工的农民无法享受到与城镇居民同等的子女教育、就业与社会保障等公共服务。

三是城乡差距不断拉大。城乡收入差距中，最主要的是财产收入的差距。因为农民对土地缺少处置权，集体土地不能进入市场，这项财产实质成为僵化的资产，除利用其进行农业投资外，无法为农民带来长期稳定的增值收入。而房地产开发商和一些投机分子却可以依靠炒卖土地暴富，导致贫富两极分化严重，社会不满情绪越积越深。

针对这些问题，最近又有人提出土地私有化主张。我认为，土地私有在中国目前条件下绝对不可取，它所带来的社会问题和农民两极分化后果将更为严重。比较稳妥可行的办法就是在不改变土地所有制性质的条件下，将完整的土地所有权真正还权于农民集体。在社会主义市场经济条件下，包括土地在内的要素市场不能也不应该由政府一家垄断。我国的基本经济制度规定，国有、集体、私人以及外资都是平等的市场主体，都有权参与市场交换。党的十七届五中全会通过的中央关于“十二五”规划建议中提出：“完善城乡平等的要素交换关系，促进土地增值收益主要用于农业农村。”因此，必须改革现有征地制度，实现集体与国有土地同权。由此会带来如下几个方面的好处：

一是有助于增加农民的财产性收入，缩小城乡差距和社会贫富差距。集体土地同权后，农民集体可以改变在市场交换过程中的弱势地位，获得属于自己的增值收益。同时，农民还可以利用自己的集体建设用地直接从事工商业经营开发，或者通过出租土地或土地上的物业获得租金收益，更可以利用土地融资，为自主创业筹集资金。在不改变土地所有制性质的情况下，由于土地一直由农村集体和农民掌握，所以这种收益就可以是长期性的。

二是有助于减少因征地拆迁引发的社会矛盾。时下，因征地拆迁所引发的群体性事件不断增多，往往使政府处于矛盾焦点。维持社会稳定和矛盾纠纷处理已经成为地方政府非常头疼的事情。允许集体土地入市将极大地缓解这些问题，使政府得以集中精力做好土地监管以及社会管理和公共服务。

三是有助于防止政府滥占土地（特别是耕地），提高土地利用效率，促使其更加珍惜利用土地资源。集体土地同权之后，政府拿地将不再像以前那么容易，乱占耕地修建大马路、大广场的成本必然会上升，这会刺激地方政府更加节约地利用已经获得的土地，从而有利于保护稀缺的耕地资源。

四是有利于改变土地财政状况，促进政府行为模式由注重短期利益向关注长期发展收益转变。集体土地与国有土地同权之后，政府依靠土地增加财政收入将越来越困难，为获取替代性收入来源，政府必将转向各种可以增加未来收入的发展模式。这对促进产业结构调整和转变增长方式将起到很大的促进作用。

很多人担心集体土地与国有土地同权后，是否会出现集体经济组织处置土地的随意性并侵犯农民利益。事实上，只要集体经济组织健全，清晰地界定农民与集体之间土地权利，强化政府监管就不会产生这类问题。

落实集体土地所有权的改革关系重大，其意义不亚于建国后的土地改革和“文革”后的农村家庭联产承包责任制。因此，应坚持顶层设计，先试点后逐步推开，最后修改现行《土地管理法》及相关法律，落实《宪法》规定的集体土地所有权，实现农村经济组织对农村建设用地的处置权、投资权、抵押权、收益权，从而可自主地根据国家规划对集体土地进行处置。为此建议：

第一，在国务院确定的重庆和成都市统筹城乡综合配套改革试验区进行落实集体土地所有权改革试点。一方面可以取得经验，另一方面可以完善地方政府已出台的土地政策。在强化基本农田保护和坚持土地用途管制的基础上，允许试验区的农民或农民集体对农村建设用地进行自主开发或以土地资本入股方式参与城市建设和经营性的国家基础设施以及重大项目建设，取得合法收益。土地价格按同期土地市场价格评估，不再实行以往的土地征用制度。

第二，研究建立包括财产税在内的不动产税收制度，使政府的土地收入由一次性出让收入转变为长期的财产税收入，扭转地方政府的短期行为。

第三，在法规修改前，细化公益性用地范围。政府只有在法律严格规定的公益用地范围内才拥有依法征地的权力。坚持社会公益事业成本由政府承担并服务于全社会的原则，对于公益性项目征地，也要按照同等区位土地的市场价值进行补偿。村级集体经济组织作为集体土地所有权的代理人，可以接受政府的委托，协助办理征地和征地补偿发放的工作，但不能截留农户的征地补偿款。在城市拆迁过程中，要按照最新修订的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定；除危旧房改造之外，其余一律视为非公益性，政府不得进行强制拆迁。

第四，在清理整顿现有小产权房、“城中村”的基础上，展开集体土地确权。要在农村集体经济组织自行清资核产的基础之上，对集体土地所有权、集体建设用地使用权、房屋所有权、承包地经营权以及林权实行全面统一的测量、登记、确权公示和颁证。

（作者：全国政协人口与资源环境委员会副主任）