上海农村重点改革工作情况

上海农村重点改革工作市级检查组

近期上海市委农办、市农委会同相关部门在全市开展了农村土地承包经营权确权登记颁证、土地经营权流转和农村产权制度改革等农村重点改革工作专项检查。

一、改革工作推进情况

总体来看，上海9个涉农区县按照中央有关要求，根据市委、市政府总体部署，扎实有序稳步推进农村土地承包经营权确权登记颁证、土地经营权流转和农村产权制度改革等重点改革，并取得了阶段性成果。一些改革工作受到了中农办、农业部等有关部门的充分肯定，为全国面上推进积累了不少可推广、可复制的典型经验。从检查情况看，广大农民群众对改革普遍欢迎，对改革的参与度、满意度都比较高。

（一）农村土地承包经营权确权登记稳步推进

目前全市应开展土地承包经营权确权登记颁证工作的有87个乡镇、1076个村，应确权登记承包地168.2万亩，农户59万户。截止2015年5月底，全市共有803个村完成确权登记颁证工作，占全市应开展登记总村数的74.6%，涉及承包农户数42.3万户、承包地确权面积122.7万亩，其中：金山、奉贤、松江、闵行、嘉定、宝山6个区已基本完成确权登记颁证工作。浦东、青浦、崇明三个区县正继续加大工作推进力度，所有应开展确权登记颁证的村都在有力有序开展工作。今年年底前全市力争基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，比中央要求提前两年完成。

（二）农村土地承包经营权规范有序流转

总体看，上海农村土地承包经营权流转比较规范、有序、健康。截止2014年底，上海郊区农户承包地面积178.2万亩，涉及承包农户61.7万户，其中已流转面积127.4万亩，承包地流转比例达71.5%（全国承包地流转比例为30.6%）。其中：松江、闵行、嘉定等区承包经营权流转率都达到了95%以上。全市没有发生中央明令禁止的搞大跃进、强迫命令、行政瞎指挥来推进土地流转现象。

（三）农村集体产权制度改革全面深入推进

各区县认真贯彻落实市政府文件精神，编制改革工作实施方案，建立动态月报制度，确保了改革工作扎实推进。2015年全市村级产权制度改革计划推进626个，截止5月底，全市9个涉农区县已启动607个村，占97%;已完成165个村，累计完成949个村，占总村数的56.6%。其中，闵行、浦东、崇明三个区县已分别累计完成120、307、185个村的改革，完成率分别达88%、83%、69%。2014年完成改革的784个村中，有171个村进行了分红，年分红总额12亿元，涉及成员38.1万人，人均分配3153元。今年镇级集体资产产权界定计划推进镇数42个，除崇明县有2个镇尚未启动外，其余40个镇都已启动；现已累计完成52个乡镇，占全市有集体资产乡镇数的45%。

检查反映，2014年以来，各区县农村改革力度较大，质量较高，主要有三方面特点：

一是领导重视。各区县党委、政府对开展农村改革重点工作高度重视，9个涉农区县都建立了由区委、区政府主要领导任组长的产权制度改革领导小组和由区政府分管领导任组长的确权登记颁证领导小组，并围绕土地承包经营权确权登记颁证、土地经营权流转和农村产权制度改革等农村改革等重点工作召开专题会议和工作推进会议，明确工作目标，落实工作方案，细化考核指标，切实将农村改革的各项工作落到实处。

二是措施得力。各区县都围绕三项改革重点，因地制宜制定起草政策文件，落实工作经费，开展业务培训，确保了改革工作有力有序。如：浦东新区起草出台了《关于加快推进浦东新区农村集体经济组织产权制度改革的实施意见》；奉贤区出台了《奉贤区促进农业规模经营规范农村土地承包经营权流转工作的实施细则》。各区县都按照市相关文件要求，落实了不低于33元／亩的确权登记颁证工作经费；闵行、奉贤、崇明等区县对完成产权制度改革的村分别给予20-40万、10万、3万元的财政奖补；浦东、青浦等区对委托村委会统一流转的土地分别给予800元／亩和200元／亩的财政补贴。浦东、金山等区围绕产权制度改革分别开展了29批3000人次和8批346人次参加的业务培训。

三是注重质量。各区县都非常注重农村改革的工作质量，严格按照各项改革工作要求，制定业务操作规范，注重履行民主程序，确保改革工作经得起历史的检验。各区县对确权登记方案、地块位置图、农户确权登记信息表，以及农龄统计等情况都进行了公示，相关档案资料也都按照要求整理归档保存。如：浦东新区注重加强对农村土地承包经营权确权颁证工作的审核把关，专门抽调人员对纳入确权登记范围的承包农户基础信息进行逐户校对，确保农户的确权登记信息准确无误。奉贤区注重依法依规调处确权登记工作中的矛盾纠纷，实现农户登记率达99.6%。崇明县开展了农村土地承包经营权流转管理服务示范中心的创建，有力促进了全县流转管理服务水平的提升，特别是陈家镇陈西村每份土地承包经营权流转合同后都附有每户农户委托村委会流转协议，工作细致规范。

各区县在推进农村土地承包经营权确权登记颁证、农村土地承包经营权流转和农村集体经济组织产权制度改革工作过程中，存在进展不够平衡的现象。3个区县尚未完成确权登记颁证工作；部分区县承包经营权流转率相对较低；部分区产权制度改革进度相对较慢；有些中心城区镇改革措施有待进一步加强。

二、下阶段工作措施和建议

下阶段，要继续按照中央和本市关于农村土地承包经营权确权登记颁证、农村土地承包经营权流转和农村集体经济组织产权制度改革等农村重点改革工作的总体要求和部署，进一步明确各项改革重点和时间节点，有力有序稳妥推进。同时，要求各区县根据本次检查中发现的问题，集中三个月时间及时进行整改，确保本市农村重点改革工作经得起历史的检验。

（一）进一步规范农村土地承包经营权确权登记颁证工作

1、确保工作进度。根据市委、市政府确定的今年基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作的要求，督促浦东、崇明、青浦等尚未完成确权登记颁证工作的区县要继续加大工作推进力度，进一步调处核实农户的土地承包关系，尤其对一些突出问题要组织力量进行摸底排查，妥善解决可能影响登记工作顺利开展的突出问题，确保保质保量完成确权登记颁证工作。

2、做好扫尾工作。金山、奉贤、宝山、闵行、嘉定、松江等已基本完成登记工作的区要继续做好扫尾工作，对暂未登记的农户要做好宣传动员，尤其要依照法律政策基本精神，结合当地实际不断完善具体的规定和工作机制，尽可能落实好农户的土地承包经营权。

3、严把工作质量。各区县要从严掌握确权不确地的范围，确权形式原则上以二轮延包或稳定完善工作基础为依据，原本确权确地的一般不得改为确权确利；对于已改为确权确利但民主程序不到位的应重新履行民主程序讨论决定。同时，各区县要对暂缓确权登记颁证的村进行梳理和跟踪了解，对有充分理由和依据，经村民代表会议讨论通过，并报区县主管部门备案后方可暂缓确权；对于己暂缓确权多年但土地迟迟未开发的村，有条件的也要启动确权登记颁证工作，以确保农户的承包经营权。

（二）进一步规范农村土地承包经营权流转管理工作

1、坚持引导农户委托流转。在坚持依法、自愿、有偿的前提下，各区县要积极创造条件引导鼓励承包方委托村集体经济组织统一流转土地，并指导村委会和土地流入方合理确定流转价格，建立科学价格调整机制，以防止因农户私下流转而导致流转价格过高等不可持续发展现象产生。委托流转的要由承包农户与村集体经济组织签订土地流转委托书，明确委托面积、价格、用途及期限等；村集体经济组织对外流转受委托土地时，要与流入方签订本市统一规范的土地流转合同，切实维护委托方的权益。

2、提高流转信息公开程度和管理水平。今年，在奉贤区全面推进农村土地承包经营权公开流转交易市场建设的基础上，每个区县都要选择至少一个乡镇作为流转公开交易市场建设试点，逐步实现流转信息公开透明，促进承包地资源合理配置。探索引导土地承包流转合同实行网上签订，既提高流转合同的准确性，又便于流转信息的及时汇总和跟踪。落实市相关文件要求，对以家庭为单位委托流转，并纳入土地承包经营信息管理系统的离土农民给予援助政策扶持，以进一步促进土地流转信息化管理，从源头上规范土地流转价格、用途等流转行为。

3、严格规范土地流转行为。贯彻落实中办、国办文件精神和本市实施意见的要求，严格规范土地流转行为。坚决杜绝利用土地返租谋取不当差价的行为，严禁借土地流转之名违规搞非农建设，严禁通过定任务、下指标等方式推动土地流转。对于历史上已非农化的流转土地，各区县要进行梳理排摸，有条件的要及时纠正，暂时无法纠正的要确保流转收益由让村民共享。

（三）进一步规范农村集体经济组织产权制度改革工作

1、坚持规范有序推进改革。根据各地实际，继续组织力量推进以村级为主的产权制度改革工作。重点督促中心城区相关镇尽快启动和推进村级产权制度改革工作。在推进过程中，要坚持依法依规依政策。法律法规明确的，必须依法操作；已有政策的，要按政策认真执行；没有政策依据的，可通过召开集体经济组织成员代表大会民主决定。对于已发现不符合政策规定的、民主程序不完善的，以及不合理的地方，有条件的都要及时纠正。对于历史上已发放的社员证（股权证），适时予以全部换发，并确保证书发放到每一户。集体股设置比例过高的，要及时调整集体股比例，将调减的集体股重新量化到每个社员。改革进程中成员代表讨论决议材料等不完善的，要及时补正相关材料。村经分离工作中财务科目设置不合理的，要及时协调相关部门，进行科目调整。对于个别改革不彻底或有明显缺陷的，要按照相关政策规定重新进行二次改革，确保改革工作依法依规。

2、坚持效益决定分配。进一步加强政策宣传和培训，让基层干部和老百姓明白收益分配不是改革的唯一目的，最根本是要建立产权明晰的集体产权制度。各区县要根据市文件要求，指导新型集体经济组织建立成员的收益分配机制，年度收益分配要依据当年的经营收益情况，确定合理的分配比例，并建立以丰补歉机制，要强调防止发生无效益分配和举债分配现象。

3、推进乡镇集体资产产权界定。全面推进乡镇集体资产产权界定，争取用今明两年的时间基本完成产权界定工作，为镇级产权制度改革奠定基础。要按照“横向到边、纵向到底”的原则对乡镇集体资产进行全面清查，务求不留死角，并探索实行财政资金与集体资产分账管理。同时，镇级资产产权界定后，要将镇级资产概况在“农民一点通”上进行公开，接受全体成员监督。要进一步发挥乡镇集体资产监督管理委员职能，对乡镇集体经济组织重大项目投资、大额度资金使用、资产变动、分配方案、财务审计和重要人事安排等重大事项加强审核，切实强化对镇村集体经济运行的监督管理。

（四）进一步健全基层农经体系建设

1、落实基层农经机构和人员编制。未完成乡镇农经站人员定编工作的区要尽快定编定岗，未增挂农经站牌子的涉农街道要尽快增挂牌子。同时，各区县和乡镇要进一步明确农经岗位，实行以责定岗、以岗定编，以岗定人，加强机构编制实名制管理，避免出现挤占挪用编制现象，确保“事有人管、责有人负”。

2、加强农经队伍培训。在去年由市统一开展乡镇农经站站长培训的基础上，今年继续对各乡镇农经人员开展分批分次培训，进一步增强乡镇农经人员的政策水平和业务水平。同时，各区县要进一步加强培训工作，安排培训经费，将基层农经人员培训列入相关培训规划，定期开展业务培训，不断增强农经人员综合业务素质，努力造就一支有权威、懂政策、精业务、善管理、热心为农民群众服务的乡镇农经队伍，切实履行好农经管理职责。