农村土地流转“回流”的成因及防控

赵建亚  傅  明

　　近些年来，为加快农业现代化和城乡一体化进程，不少地方推行土地流转，由于操作上存在一定的盲目或不当之处，以及农村经济社会发展的诸多不确定因素，一些地方出现农户群集性到村居或乡（镇）政府索要土地，导致已流转的土地发生“回流”现象，其引发的纠纷和矛盾阻碍了新农村建设的步伐。

　　一、土地流转“回流”的成因

　　（一） 土地经营收入的大提高

　　国家取消农业税以后，随着增加种粮补贴、粮价上调、农业新品种和新技术的推广应用以及农水设施的不断完善等，土地经营的收入大幅度提高。以一户10亩土地，全年种植稻麦两季为例，每亩年净利润在1200元以上，加上每亩种粮各种补贴，合计每亩年净利润超过1350元；如果出租给大户，每亩仅有700-850元租金，农户一般不考虑自己付出的劳动力，认为10亩地一年减少收入五六千元，认为自己吃亏，便想要回土地。

　　（二） 农户的恋地情结没减弱

　　离地农户中只有少部分农民为承租主体打工且是季节性，大多农民需自谋职业。特别是在县域经济不发达以及当前国内总体经济不景气的状况下，即使是离地的青壮年农民就业也较为困难，年龄偏大更是无出路。同时，原有既能照顾家庭又不丢农活的生活模式被打破，主要靠土地租金维持的全家日常生活过得有一定难度，失去土地让他们感到不踏实而“心慌”，种地成为他们不忘的情结。

　　（三） 土地流转后综合效应未显现

　　在实际中，普遍存在承租主体受资本、种植技术、管理水平等因素限制，只能采取粗放经营，导致土地集中后，总体上的单产水平要比集中前低，土地流转没有发挥其增收、增效作用。特别是离地农户在见到大户田间作物长势较差时，会产生不满情绪，更想到自己土地是在不同程度上受行政手段驱使的无奈之下流转，交由别人去赚钱但自己获利很少时，就会怨恨地认为是土地流转造成资源和利益上的分配不公，土地流转没有发挥其带动离地农户致富的作用。

　　二、防止土地流转“回流”的举措

　　（一） 尊重发展规律，不急功近利

　　历史和实践早已证明，农村土地问题是“三农”问题中关键性的问题，关系民生与稳定。建设新农村，加快“三化”（城乡一体化、新型工业化、农业现代化）要根据当地经济社会发展现实，依据事物发展规律，不能简单地以建设新农村为幌子，搞大跃进似的突击：不顾民意，圈占农户土地去搞土地流转、集中经营；撤村并居，大肆拆迁去搞洗脚上岸、入进居住区；乡（镇）齐招商，企业统一入园去搞工业园、农民去就业。事实证明，这种发展肯定会出不小的问题：农民在农村失去了居住地，想居住集中区就会负债累累，就业机会少之又少，仅靠地租为主要的生计来源，对集镇区生活不适应，经济、社会问题频发，矛盾、纠纷重重，等等。我们应该看到，在不断发生深刻变化的新农村，农业的规模化种养、集约化生产、科学化管理以及观光农业经济体出现蓬勃发展之势，如果政府能够正视这些，彻底摈弃“圈地式”土地“规模化”，牢记为民服务的宗旨和执政定位，避开不负责任的一时“政绩”工程，审时度势，尊重农民权益，一定能在提高农民收益、促进农业发展、推动农村和谐有序前行的道路上取得很大成效。

　　（二） 坚持农业适度规模经营

　　土地经营效益的高低，主要取决于土地能否与劳动以及资本自由地结合，而它们的自由结合与土地经营的规模大小并无必然联系。面对实际的人多地少、农村劳动力转移不充分的现状，农业承担着农户基本保障和就业等多方面功能。农业经营规模太小，则收入低、农民不安分；规模过大、管理有难度、土地生产率低，而且离地农民多，农民利益受损。另外，承租主体经营面积过大，容易让其钻政策空子或搞非粮化生产，危害国家粮食安全。笔者就该县农业生产现状来看，认为一般规模种植在200-300亩为宜，最好不超过500亩。200-300亩种植规模符合当前本地区农业发展水平，经济效益高，可以较充分利用现有的农技、农机具、涉农服务组织以及可承担得起的资金投入，抗风险能力也较强。

　　（三） 解除离地农民的后顾之忧

　　新型城镇化的核心是农村人口的城镇化，它与农业规模经营高度关联，土地适度规模经营也为农业生产力发展奠定了基础。但推行土地规模经营的同时，注重农业拓展分工，即通过现代农业的专业化分工和延伸产业链，扩大农民就业、增加农民收入相当重要。特别是着力解决女40-55岁、男40-60岁这部分文化低、技能差而尚有劳动能力的离地农民的就业就显得尤为迫切。与此同时，帮助离地农民将原有的生活方式向现代生活方式平稳转变，也是一个不可或缺的过程。

　　（四） 规范农村土地流转程序

　　农村土地流转程序的不合理、不规范或不合法为“回流”现象的发生提供了理由。为此，一要加强土地流转价格指导。结合县区位特征、自然条件、设施配套等综合因素，确定各乡（镇）土地流转指导价格，并以现金或粮食折价方式签订合同，形成农村土地流转价格自然增长机制。二要建立土地规模流转风险防控机制。承租方须在交足本年度土地流转租金后方可接收到土地，鼓励开展以土地规模流转经营主体为服务对象的政策性农业保险业务。三要健全农村土地流转市场。统一使用土地信息化管理软件，全面实行流转管理合同制和备案制，通过电子大屏幕、网站等服务平台，发布供求信息。四要做好监管和协调。首先，精选承租主体。土地应向科技、能力、责任感强的当地种田能人和职业农民手中集中，防止来了“老板”挤了“老乡”。其次，健全土地流转过程中矛盾调解机制。成立县乡两级农村土地承包纠纷仲裁委员会，及时处理土地集中过程中的矛盾和纠纷。再次，要及时查找并纠正不足之处。

　　（五） 开拓农业规模经营多种形式

　　可借鉴国内一些相似地区的规模经营形式，如农田托管模式，即仍然以一家一户经营方式为前提，采取服务组织与农户合作的方式，就生产中某一环节或全过程商定有偿服务，实现规模化、集约化生产的新型农业经营方式；如联耕联种模式，即对于稻麦轮作为主的种植区，还是坚持家庭联产承包经营为基础，采取“农户+农户+合作社”的经营方式，由村组统一组织，以打桩等形式确定界址，消除田埂，将小块碎片化田块变大田块，实现有组织的集中连片，再由合作服务组织提供专业化服务进行生产,达到联耕、联种、联管、联营，实现“增面积、降农本，促还田、添地力、提单产、升效益”的农民合作经营新模式。还要在创新土地流转利益分配机制上做文章，如土地股份合作制能让农户参加土地收益二次分红，这不仅能在增加农户收益，促进农村劳动力转移，密切承包者与经营者利益关系等方面发挥积极作用，而且实现了土地变资本、实物变价值，促进土地生产率的提高。

　　三、控制土地流转“回流”的举措

　　（一） 稳定现有土地流转的存量

　　要巩固土地已经流转的成果，并依据市场和行政引导手段，在时机成熟时进行分类，稳步地扩大土地集中量，推动土地流转健康、有序地向前发展。对于不可避免地要发生土地流转“回流”的情况，要在保持社会稳定的条件下，从土地规模流转的大局着眼，在经营主体与农户之间的小范围内消化，避免产生负面效应。还要利用当前土地确权发证工作的机会，将保持现有土地承包关系稳定并长久不变的要求落到实处，这对保护农民土地承包权益，促进农村土地流转，减少农村土地承包纠纷具有十分重大的现实意义。

　　（二） 提高适度规模经营的质量

　　乡（镇）政府要行动起来，以适度规模经营为主线，以资金、效益、技术、管理水平为指标考察土地集中经营主体，对经营好的做好服务，对经营一般的进行瘦身，对经营差的进行分解兼并，对当地确实有种地能力和愿望的人按规模进行分配，实现其种地愿望。政府要做好扶持，构建和完善以资金、政策等要素为主体的土地流转支撑保障体系；引导金融机构加强对规模流转主体的扶持，加大财政资金扶持力度；提高政府服务水平，设立土地流转服务职能部门，负责土地流转的政策制定、总体协调、全面监管和业务指导；大力发展带动力强、吸纳群众就业多的产业，转移农村剩余劳动力，增加农民非农收入，调动和提高农民参与土地流转的自觉性与主动性。

　　（三） 调结构、增效益、促发展

　　要调整优化粮食和经济作物种植结构，在稳定水稻、小麦口粮种植面积的基础上，应对市场需求，调整优化农产品结构，积极发展绿色农业、特色农业和品牌农业，以调优、调高、调安全为方向，满足居民消费结构升级需要。积极推广名特新优农产品，推进标准化生产，狠抓农产品质量安全，提升农产品质量安全水平。加大农产品品牌营销推介力度，培育一批知名农产品品牌，不断扩大品牌影响力和美誉度，实现土地流转后产业结构优良、经济效益显著、发展可持续、就业带动力强的良性格局。

　　（作者单位分别为：江苏省泗洪县农业委员会、石集乡人民政府，本文有删节）