新形势下产业结构转型升级的路径探讨

朱宏任

　　一、产业结构转型升级面对的制约因素和挑战

　　以邓小平同志领导全党全国人民实施改革开放的1978年为标志，往前至新中国成立的30年中，以工业为代表的中国经济实现了从无到有的巨变，初步建立起了门类齐全、体系完整的现代产业体系；往后30多年中，中国经济从小到大的变化举世瞩目，一举成为世界第一的制造业大国和世界第二大经济体，汽车、钢铁、纺织服装等220多项主要工业产品产量位居世界首位。如何在今后几十年中，中国工业进而中国经济实现从大到强的历史性跨越，是产业转型升级的目标和任务。自党的十五大开始，经济结构的战略性调整就被作为一项重要任务提出，尔后的历次党代会都对经济结构调整予以强调并对工作加以部署。应该说，经济结构调整作为经济工作的主线，伴随近年来的经济增长取得了长足进展。但也必须看到，转型升级中的一些体制性结构性矛盾一直难以得到有效解决，国际国内经济环境中的一些新挑战还需要认真应对。如果不能正视这些问题，产业转型升级就不会顺利推进。

　　一是产业结构调整乏力，产能过剩严重。在市场经济下，适度产能过剩是正常现象，但严重产能过剩不仅会造成社会资源的巨大浪费，阻碍产业结构升级，还可能引发市场恶性竞争、职工大量下岗、银行不良贷款增加等问题，形成系统性风险，影响民生和社会稳定大局。当前，产能严重过剩行业主要集中在原材料型、高能耗型行业。2012年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃产能利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%、73.1%，明显低于正常水平，行业内多数企业经营困难。在总量过剩的同时，高端产能仍然不足。2013年尽管钢铁产能过剩越演越烈，但仍然进口钢材1408万吨，相当一部分集中在大型及超大型变压器、高档汽车、高档家电、风电、核电等高端装备制造领域。产能严重过剩影响因素众多，但根本原因还是相关体制机制不健全，在一些市场信号清晰的领域，由于政府之手不当干预，让税让利甚至违规审批，扭曲了企业决策行为。

　　二是产业技术结构不合理，落后产能影响恶劣。由于我国近30多年来的快速发展走完了发达国家一二百年的工业发展历程，发展中不平衡不协调的矛盾十分突出，一部分落后产能与先进产能并存，不但质量低劣、浪费能源资源，形成人身安全事故，而且严重破坏生态。我国面临的环境问题比世界上任何国家都要复杂，解决起来的难度比任何国家都要大。经济发展方式粗放、经济结构偏重，是根本原因。“十一五”期间，重工业产值占工业总产值的比重有所增加并保持在70%以上。“十二五”时期，把钢铁作为重点产业发展的省份达26个，石油化工的25个，有色金属的20个。“十一五”以来，国家确定了19个行业重点推进淘汰落后产能工作，成效明显；但由于剩下的落后产能多集中在中西部地区，淘汰时涉及企业资产处置、职工安置等问题不断增多，工作难度增加，稍有松懈，就容易前功尽弃。

　　三是产业集中度低，大企业不强，小企业不活。汽车、钢铁、水泥、船舶、电解铝、稀土等行业和领域规模经济效益显著，但目前组织结构不尽合理，产业集中度不高，2011年钢铁、船舶、水泥行业前10家企业，占整个行业的产业集中度仅达到49.2%、47.7%、26.5%。多数行业企业小而分散，没有核心技术和特色产品，社会化、专业化水平较低，缺乏能引领行业健康发展的大企业，从而引发重复建设、产能过剩、恶性竞争等突出问题。非公有经济发展面临着许多不合理规定和隐性壁垒，中小企业发展的体制性问题未根本解决。

　　四是创新能力缺乏，产业转型升级步履艰难。我国工业大而不强的核心是创新能力不强、核心技术缺乏，主要表现首先是创新投入不足，企业创新主体地位体现不够。2011年我国大中型工业企业研发投入强度仅为0.93%，远低于跨国公司3%-5%的平均水平。其次是技术对外依存度高。2011年我国申请国际专利合约数量相当于美国的1/3，创新成果少导致我国在高端装备、关键设备和关键元器件等方面严重依赖进口，95%的高档数控机床、85%的集成电路依赖进口。再次是创新成果转化效率低，产学研用结合不够。我国的科技成果转化率还不足10%，真正实现产业化的不到5%，而发达国家科技成果转化率高达40%～50%。其原因包括，第一是鼓励企业创新的政策落实不到位，高新技术企业认定门槛高、工业企业受惠面小，企业研发投入加计扣除政策执行难度大、程序繁琐。第二是缺乏吸引社会资本支持创新的良好机制，私募股权投资基金、风险投资公司、创业投资企业等发展滞后，现行证券管理体制不能满足互联网服务、电子商务等创新型中小企业上市融资需求。第三是支持科技型中小企业的体系不健全，特别是支撑创新的公共服务、公共平台不足。第四是缺乏鼓励创新、宽容失败的社会氛围和制度环境，国有企业领导干部任期制、国家投资项目审计等制度有待完善。

　　五是区域结构不协调，产业转移存在盲目竞争。从1999年开始，我国先后提出推进西部大开发战略、振兴东北地区等老工业基地战略和促进中部地区崛起规划等区域发展战略，再加上改革开放以后推行的东部沿海地区率先发展战略，构成了新时期区域协调发展的总体战略。近年来我同区域发展战略取得了很大成绩，不过，在发展中还存在诸多问题，诸如区域间低水平竞争严重，无序开发问题突出，不顾资源条件和生态环境压力，争先上同类项目，发展同类型的产业，产业转移过程中出现产业承接地之间盲目竞争、产业无序流动、落后生产能力转移等，区域发展形势依旧严峻。

　　六是三次产业结构不合理，服务业发展滞后。产业结构不合理仍是我国经济长期平稳较快发展的重要制约因素，农业基础设施薄弱、现代化水平低，工业行业低水平盲目扩张严重，第三产业贡献率偏低。尽管2013年，GDP中的服务业占比第一次超过了工业，但工业部门的产能过剩与服务业部门的供给不足并存是产业结构中的核心矛盾。

　　七是体制机制改革滞后，政府职能转变不到位。政府对企业生产经营活动干预过多，企业投资自主权落实不够，未能充分激发企业的发展活力；价格市场化形成机制不完善，特别是资源性产品价格不顺，影响了资源的优化配置和合理利用。

　　二、有序推进产业结构转型升级的若干思考

　　随着国际国内形势的新变化，适应经济社会的新常态，有序推进产业结构的转型升级的重要性进一步突显。在认真贯彻科学发展观，不断创新思路、强化引导、完善措施，把推进“转方式、调结构、促转型”作为工作的出发点和落脚点的基础上，应总结经验，统筹谋划，精心设计工作路径，构建结构优化、技术先进、清洁安全、附加值高、吸纳就业能力强的现代产业体系，推动三次产业比例协调、行业内部构成有序、大中小微企业共同成长、区域布局合理的产业结构，确保经济社会健康发展。

　　（一） 推动化解产能过剩，优化产业总体结构

　　以化解产能严重过剩为重点，全面推进经济结构调整。一是严格控制新增产能，研究制定严重过剩行业产能置换实施办法，指导各地通过产能置换的形式实施钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃等行业新（改、扩）建项目，杜绝各种名目的扩能行为。二是落实完善相关政策措施，形成化解产能过剩与企业兼并重组、淘汰落后产能、产业转移、“走出去”和产业转型升级的有机结合。三是深化投资管理体制改革，最大限度地缩小审批、核准、备案范围，减少政府对企业投资活动的干预，强化事中事后监管。四是建立化解产能过剩矛盾长效机制。加快资源性产品价格改革，深化财税体制改革，完善市场机制；清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，加强市场监管，营造公平竞争的市场环境。

　　（二） 推动淘汰落后产能，优化产业技术结构

　　淘汰落后产能要适应化解产能过剩和治理大气污染的更高要求，要突出抓好化解产能过剩，统筹淘汰落后和压减过剩产能；突出抓好重点区域，加强与大气污染防治工作的衔接；突出抓好重点行业，对淘汰落后重点行业范围实现“有进有出”的动态调整。同时，要健全利用标准体系淘汰落后产能的机制，综合运用工艺技术、装备规模、能耗、环保等多类标准，并逐步加快扩大能耗、环保等标准的应用范围；健全利用经济和法律手段淘汰落后产能的机制，多管齐下，强化经济惩罚和激励，发挥市场倒逼作用。把制造业发展转到更多依靠创新驱动上来。健全以市场为导向的产业创新体系，强化企业创新主体地位，建立产学研协同创新机制，促进制造技术、企业管理、商业模式等多元化创新。大力推进企业技术改造，形成激励企业运用新技术、新工艺、新材料、新装备的长效机制，促进制造业技术水平和产业层次不断提升。加强知识产权应用和保护，形成鼓励创新、宽容失败的社会氛围。

　　（三） 推动各类企业发展，优化产业组织结构

　　产业集中度的合理提升，产业组织结构的优化，不同规模企业共同发展的良好产业生态，是资源配置效率和产业运行效率的重要标志。一是健全部门联动机制。更好发挥政府合力，协调解决企业兼并重组中的重大问题。二是落实各项有利于兼并重组的政策措施。如，扩大兼并重组后所得税特殊性税务处理范围，利用财政补助资金支持企业安置重组后的富余职工，丰富兼并重组企业支付方式，妥善解决土地问题。地方政府要妥善使用土地补偿费，合理安排工业用地，做好职工安置和稳定职工队伍工作，进一步优化企业兼并重组政策体系。三是完善兼并重组管理和服务。政府要做好经营者集中反垄断审查和外资并购境内企业安全审查，建设开通企业兼并重组公共信息服务平台。各地要探索建立本地区公共信息服务平台，实现与国家公共信息平台的对接与互联互通。四是推动重点行业重大兼并重组。在产能严重过剩行业开展试点，对行业中破局性的重大兼并重组，采取企业自愿、政府引导、市场化运作的方式予以推动。五是大力扶持中小微企业发展。落实关于促进中小微企业发展的政策措施，不断完善法律法规体系，构建公共服务平台网络，积极改善发展环境，鼓励、支持、引导中小微型企业提高自身素质和水平，激发创新活力，走“专、精、特、新”发展道路。要帮助解决用人难、留人难的问题，支持中小企业引进高技术人才，鼓励高校毕业生在中小企业创业就业。六是促进不同所有制大企业做优做强。开展具有国际竞争力的优强企业指标体系研究，推进央企和非公有制等各类优强企业对标管理，扫除发展障碍，切实增强企业内生活力和核心竞争力。

　　（四） 推动合理有序转移，优化产业区域结构

　　根据产业基础和资源禀赋，推动产业向生产要素优势集中的地区转移，着力推进现有产能的布局调整和优化。一是研究制定推进产业合理有序转移的指导意见，推动产业转移工作向常态化、制度化方向发展，加大对中西部发展的支持力度。二是有序开展产业转移对接活动，搭建区域产业转移对接平台，坚持市场导向，减少行政干预，遵循市场发展规律，尊重企业主体地位，引导产业合理转移。三是加强产业政策与土地、财税、金融、环保等相关政策的配合，严把政策闸门，防止低端和落后生产能力借产业转移之名流向中西部地区。四是全力做好支援新疆工作，围绕社会稳定和长治久安的总目标，开展以增加就业为重点的改善民生工作，采取特殊措施支持南疆发展，大力落实发展纺织服装产业带动百万人就业规划，更加重视生态环境保护。鼓励内地企业有序转移、集中布局、集聚发展。五是开展产业转移合作示范园区创建，推动产业集聚发展、集约发展。六是充分发挥国家产业转移公共信息服务平台作用，促进区域间产业交流与合作。

　　（五） 推动生产型服务业发展，优化产业转型升级路径

　　制造业向生产性服务业延伸是推动产业转型升级的重要路径。工业设计作为生产性服务业的重要内容，已经成为企业创建自主品牌、提升产品附加值、增强工业竞争力的重要方面。一是加强调查研究，准确把握设计产业的特点，进一步明确工业设计的发展目标、路径和政策措施。二是研究建立工业设计专业技术人员职业资格制度，推进职称评定工作，为行业发展提供人才支撑。三是加强国家级工业设计中心发展建设。鼓励地方出台支持政策，提升国家级工业设计中心服务企业的能力。

　　（六） 推动产融政策配合，优化产业转型升级要素支撑

　　金融和实体经济密不可分。优化金融资源配置，用好增量、盘活存量，将更有力地支持经济转型升级，更好地服务实体经济发展，更有针对性地促进扩大内需，更扎实地做好金融风险防范。一是引导信贷资金支持实体经济。加大对先进制造业、战略性新兴产业、劳动密集型产业和服务业、传统产业改造升级等的信贷支持。推进利率市场化改革。支持调整过剩产能，对整合过剩产能的企业定向开展并购贷款，严禁对产能严重过剩行业违规建设项目提供新增授信。二是加大对小微企业的信贷倾斜。全年小微企业贷款增速不低于各项贷款平均增速、贷款增量不低于上年同期水平。加快发展多层次资本市场。将中小企业股份转让系统试点扩大至全国，鼓励创新、创业型中小企业融资发展。三是支持企业“走出去”。助推消费升级。四是推动民间资本进入金融业。

　　（七） 推动改善行业准入，优化产业转型升级管理工作

　　按照依法行政要求，更加自觉地以改革思维和创新精神，积极转变政府职能，落实“有进有出、动态管理”的要求，努力改进和完善行业准入管理制度，做好汽车、焦化、铁合金、玻璃纤维、电石、黄磷等特定行业准入管理工作。一是重点做好钢铁、水泥、汽车产业政策的修订工作，提出政府行业准入条件制定和准入公告的管理措施。二是完善车辆准入许可管理。修改完善新能源汽车生产企业及产品准入管理规则，加快推广应用。完善车辆公告管理，按照集团化管理，实施新的车辆企业登记管理办法，取消“零产量”企业。加强对车辆检测机构和中介机构的监管以及生产一致性监督管理。探索开展经济型电动汽车试点工作。三是研究探索淘汰落后企业工作的新思路、新方法，充分发挥中央财政补助资金的作用，支持工业转型升级和产业结构调整。

（作者为工信部总工程师，本文有删节）