上海农民合作社既要扶持更要规范

戴伟娟　顾建发

　　一、上海农民合作社发展的现状及特点

　　总体来看，上海农民合作社目前仍处于发展的初期阶段，具有如下特征。

　　一是发展迅速。截至２０１３年底，在工商部门登记的合作社超过了1万家，实际经营的有3100多家，与《农民专业合作社法》实施之前的2005年相比，上海实际经营的合作社增长了7倍多。

　　二是以种植业为主，主要的合作环节是产加销。从合作社行业分布来看，以种植业为主，占66%；其次为渔业合作社，占12%。从合作环节来看，上海农民合作社以产加销一体化服务合作为主，占82%；其次是技术、信息服务合作，占5%。

　　三是合作社带动农户作用明显。目前，上海经营中的3100多家合作社的在册成员有3万多人，共带动农户23万多户（包括非成员），约占上海农户数量（约112万户）的21%，合作社经营的土地超过140万亩，平均每个合作社经营土地437亩。合作社作为连接市场和农户的中介和载体，在传递市场信息、普及生产技术、提供社会服务、组织引导农民按照市场需求进行生产和销售等方面发挥着重要作用，是组织和服务农民的重要组织形式。上海的农民合作社一般都有自己的品牌，基本形成统一供种供苗、统一指导、统一农资配送、统一包装、统一销售的经营体系，在农业的标准化生产和保证农产品安全方面起到了重要的促进作用。

　　四是合作联社发展较快，为各类经营主体进行更大范围合作提供了新的组织形式。2010年，上海市首家合作社联社上海崇明芦笋种植专业合作联社种植芦笋3000亩，占全县芦笋种植面积的50%。合作联社不局限于同种产品的专业合作，还是各类合作社的联合与合作。如2011年成立的崇明县竖新生产合作联社，由竖新镇近70家农民专业合作社联合组建而成，包括粮食生产合作社22家、水产养殖合作社11家、果蔬种植合作社14家、畜牧养殖合作社4家、农家乐合作社13家及农机服务合作社2家，利用各合作社社员的优势资源，充分发挥整合作用。与目前规模相对较小的经营主体相比，合作联社旨在为社员提供服务，在更大的范围充分发挥“统”的作用，发展速度较快。目前，上海已经有16家合作社联社，其社员包括合作社以及其他类型的经营主体。合作联社的产生和发展适应了市场需求，有望避免合作社发展中出现的空壳化、风险抵抗力差、成员异质性严重等问题，向真正意义上的合作社方向发展。

　　二、上海农民合作社面临的瓶颈和问题

　　一是早期鼓励成立农民合作社的政策催生了大量空壳合作社的存在，为政策的制定增加了难度。上海农民合作社目前工商登记的有1万多家，经营范围包括粮食、蔬菜、瓜果、水产等，涉及农产品生产经营的各个领域，包括生产型、销售型、产前产后服务型等多种类型。但从实际经营情况来看，真正在经营的只有3200家左右。

　　二是农民合作社规模较小，经营能力和抵御风险能力较差，缺乏要素吸引力。从占大头的种植业合作社的情况来看，２０１３年，上海2099家农民合作社农作物播种面积为9．41万公顷，平均每家合作社播种面积为672亩，与美国1950年的农场平均经营规模213英亩（合1293亩）相比，上海的农民合作社经营规模偏小，且经济实力和生产经营能力不强，抵御风险的能力较差，对人才和资金等生产要素的吸引力较差。

　　三是缺乏规范和监管，大部分农民合作社运行不规范，“合而不灵”。领办合作社的一般为大户、企业、村委干部，由于缺乏监管，目前普遍存在“一股独大”、内部治理不规范，理事会、社员代表大会形同虚设等现象，大部分社员与合作社联系不紧密，合作功能发挥不够等问题。

　　四是补贴政策缺乏重点，补贴原则模糊。目前的政策多是广“撒芝麻”，“锦上添花”者多，“雪中送炭”者少，处于成长期的农民合作社往往不符合条件，得不到扶持。另外，由于缺乏对农民合作社的甄别分类，对补贴什么样的合作社缺乏明确的制度化标准。

　　五是农民合作社资产大部分不可抵押，融资问题难解决。这个问题已经发展到一定规模的合作社同样存在。如旺园家禽养殖合作社是国家示范企业、上海示范合作社，流动资金1760万元，没有政府资金补贴，拿不到银行贷款。

　　六是劳动力紧缺、经营管理技术人才缺乏。这是上海目前农民合作社发展中存在的普遍问题。缺乏销售和管理人才，在市场拓展和延伸产业链方面能力不足。

　　三、促进上海农民合作社发展的对策与建议

　　（一） 处理好发展与规范的关系，切实纠正农民合作社异化现象

　　一是改变政府一贯的“扶优扶强”的项目遴选机制，把规范性作为选择示范社的主要标准。目前我国政策扶持的重点是示范社，在示范社的选择上，一般地方政府为了更快出形象，更多考虑合作社的盈利能力和成员的增收水平等相关的效率指标，而不关注合作社运行是否规范、成员的民主权利是否得到保障和经济利益是否公平分享等。在如此的政策导向下，公司化倾向突出的合作社通常容易得到财政支持，结果将是由弱小农户组织起来的合作社或者合作社中的小户成员难以享有财政支持。应改变政府一贯的“扶优扶强”的项目遴选机制，对合作社的扶持标准应该是规范与否，只要是真正的合作社都应该是政府扶持的对象。为了降低交易成本，可以设定规模要求，同时允许多家小合作社联合申请扶持。二是加强对组建合作社的引导，避免合作社内成员异质性程度过高。Hansmann（1996）提出,共同利益是合作社的根基，阻碍合作社的关键因素并不是资本的风险分担，而是在异质性的社员队伍中建立一个有效的集体治理结构非常艰难。在异质性过大的合作社里，骨干成员和核心成员出资比重太大，普通成员的主体性地位无法体现，失去了合作社的意义。在这方面上海可以参照兄弟省市合作社的成功经验，如鼓励小农户联合认购股金等。三是鼓励合作联社发展，鼓励其发挥规模效应和资源整合效应。目前合作社所面临的诸多问题主要原因是规模相对较小，品牌分散，市场力量小，流通链条长，在销售环节处于被动地位，导致盈利能力和服务能力较差，合作联社的成立有助于解决这些问题。同时，合作联社整合利用联社社员的资源，也有助于节约交易成本，做成有一定规模的单个合作社（或其他经营主体）做不了的事情，因此存在对合作联社现实需求。另一方面，合作联社是各种、各类经营主体之间的联合，社员均有一定的规模，联社社员对联社的关切度较高，有利于形成“一人一票”的公平管理机制，鼓励合作联社的发展，有利于在更大范围内整合利用资源，有利于合作社规范发展。同时，在政策设计上也应注意避免行政力量过度干预合作联社的运作，保持其发展活力。

　　（二） 加强监管，提高政府扶持效率

　　一是建立强制性年检制度，对合作社进行梳理分类。对合作社进行梳理，进行甄别和分类是对合作社进行扶持的前提。应实行合作社年检制度，对未通过年检的或逾期不进行年检的、有合作社名称的组织坚决取缔，对更加符合“企业”性质的所谓合作社鼓励其注册为企业。在此基础上，对合作社进行分类。应根据上海发展现代都市农业的需要，根据上海最低保有量的需要，根据保证农产品安全的需要，根据提高农民组织化程度的需要，对目前各种类型的合作社进行甄别，对事实上的空壳合作社坚决予以取缔，为合作社扶持的制度化提供基础。特别要重点扶持包括合作联社在内的服务型合作社的发展。二是建立强制性外部监管制度。可以借鉴德国对合作社实施的强制监管制度。德国合作社的审计工作非常严格，重视外部审计主体的参与，审计结果处理谨慎且对客观性与公正性要求较高。在成立之初合作社就必须确定接受哪个组织的监管，合作社成立后该组织还会定期对其机构设置、资产运行、财务管理与业务活动等进行审计和跟踪观察，不合格者要停业整改。三是建立健全补贴资金使用公示制度、绩效后评估机制和奖惩机制。加强补贴资金的使用实行事前和事后监督，对合作社补贴资金的去向进行较长时间的公示，把权力置于阳光下，接受群众监督；建立补贴资金绩效第三方评价机制，引进第三方，对财政补贴资金的使用效果进行评价，防止“撒芝麻”式无效补贴，防止宝贵的补贴资金成为“权力资金”、“人情资金”，确保扶持资金的使用效率。四是根据合作社类型建立分类引导的扶持机制。对合作社的支持不能采取一刀切的方式，应进行分类指导，如对于由同质性农户组建的农民专业合作社，应重点加强对其经营能力提升的支持，确保合作社能够为农户提供相应的服务和带来一定的收益，并指导合作社完善管理制度；而公司领办型和大户带动型的合作社本身具备一定的经营能力，应重点加强对其内部制度建设的支持，确保合作社不被公司和大户控制，维护农民在专业合作社的经济利益和民主权利。五是明确政府部门政策提供者和资金使用监管者的功能定位，减少政府部门自由裁量权，逐步实现制度化扶持。政府部门的功能定位应该是政策提供者和资金使用的监管者，政府部门的职责是根据制度或政策对合作社的扶持申请进行检查，对扶持资金的正确使用进行事后的监督。政府出台的扶持政策应该公开透明，尽快消减政府部门自由裁量权，提高政策执行的可预期度。对通过核查的符合政策条件的合作社都应该扶持，对未通过核查的合作社要给出合理解释，改变以前设一个“总盘子”的“分蛋糕”式补贴。

　　（三） 结合上海特点，加强对合作社的扶持力度

一是加强宣传引导，利用电视等媒体、各地巡回宣讲等手段，在广大农村地区营造农民专业合作社发展的文化氛围，增强农民发展合作社的主体意识。加强对农户合作知识的宣传，培育农民的民主意识、奉献精神和自助互助观念，让农户清楚合作社的组建原则、运行机制、治理结构，清楚合作社服务农户的宗旨，明确自身的主人翁地位，消除农户合作的疑虑，增强合作意识。二是建立合作社人才培训长效机制，加强培训针对性。2013年的中央1号文件已经提出，要建设合作社带头人人才库和培训基地，大力开展合作社带头人、管理人员、辅导员培训。上海可通过制定具体培训规划，分层次、有计划地对各级农业分管领导、合作社负责人、合作社经管人员、农村能人、大户分期分批培训，培训内容包括合作社发展历史、发展理念、重要意义、实质内涵等合作社本身方面的知识，也要包括合作社内部经营管理知识以及相关农业技术知识，提高合作社工作者和领办人的认知、管理和经营能力，推动农民专业合作社的长远发展。同时也要加强对合作社（包括合作联社）销售、技术等专业人员和合作社领头人培训的针对性。对专业人员，应延长培训期限，注重培训效果。可利用农产品生产的季节性，分别针对各类农产品特点，安排农闲时期各类合作社销售、技术等专业人员的中期培训；对合作社领头人，应以鼓励合作社间的合作与交流为重点。与专业人员的分类培训相区别，对合作社领头人的培训应该不区分产品类型，以促进各类合作社的合作和交流为主要目的。三是要优化财政扶持资金投向结构。加强对合作社扶持的针对性。应重点在解决合作社的融资难、农业风险大、农业技术成本高、农业基础设施等几个方面，政府要发挥实实在在的作用。鼓励合作社进行信用合作、互助保险合作，对农业基础设施投入进行补贴。四是建立信息沟通和问题解决的公开平台，构建政府部门与合作社的交流机制。农业在上海的地位较低，农业合作社的持续健康发展难以得到应有的重视，这是一些不利于合作社发展的事项仍然存在的主要原因。为了有效促进上海农业合作社的健康发展，应借鉴国际经验，建立信息沟通公开平台，针对合作社发展中遇到的问题，由合作社提出问题解决申请，相关部门根据扶持原则提供解决方案，对相通性问题制定出制度，逐步减少需要“一事一议”事项数量。

（作者单位：上海社会科学院）