关于城镇集体经济组织法人地位的现状及其思考

吴永华

　　“联社”，又称“联合社”，是新中国成立之后集体劳动群众自发产生的集体经济组织。60多年来，在中华全国手工业合作总社之下，各省市及地市县均有联社组织，其主要职能为“指导、维护、监督、协调、服务”十个字，突出的功能即为所属成员单位提供服务，帮助集体企业维持生存、加快发展。但是发展至本世纪初，随着“政社合一”经济体制的解体，联社想成为独立的主体在市场经济中运行，却遇到了多种特别是法人地位难以确立的问题，成为一时无法逾越的障碍，亟须引起各方关注。

　　一、当前城镇联社法人地位的现状

　　（一） 由于认为“城镇联社无投资主体或投资主体不明确，无法进行实质性的注册”。据统计，上海市城镇市区（县）两级联社有90%以上至今无法注册成为企业法人，有10%的联社有的注册为社团法人，有的注册成为非公司法人。

　　（二） 联社资产的财产归属不延续，新老联社的财产权属关系不能实质性平移。根据本世纪初的政府职能部门批复文件，原“政社合一”联社职能被终止，老联社依照文件要求更名为新联社。但是在实施更名过程中，由于要求明确老联社的出资人才能注册，因此，无法更名，只能在老联社下另外成立了新的联社。同时，银行系统、证券系统、工商系统并不认可政府职能部门关于更名的的文件，老联社的财产权属关系无法变更到新联社名下，造成老联社的印鉴仍然在发挥效力。因为没有老联社的印鉴，银行的利息业务无法结算；老联社购买少量的股票无法领取股息；老联社少量的对外投资无法确认权属；老联社的应收款债权无法主张收回。这样，政府职能部门下发文件的严肃性受到了质疑，国家机关的权威性受到了损害。

　　（三） 虽然老联社的财产权属关系无法变更到新联社名下，但老联社名下的债务、民事责任、社会责任却已然由新联社全额承担。如老联社欠下的债务由新联社全额偿还；老联社作为被告的民事责任，法院依据政府职能部门的文件理所当然地要求新联社承接；老联社对外投资应承担的有限责任，也由新联社承担；社会维稳、改制企业的经济纠纷，扶贫帮困等等老联社所有历史问题解决的全部责任和义务义不容辞都由新联社承担。

　　二、城镇联社法人地位缺失的主要原因初析

　　造成以上城镇集体经济组织无法人地位或法人地位不到位的原因，主要有以下几点：

　　（一） 我国法律法规的局限，造成合作社法人的缺失

　　根据我国民法通则，法人应当具备四个条件：“依法成立；有必要的财产或者经费；有自己的名称、组织机构和场所；能够独立承担民事责任。”城镇联合经济组织是否具备法人资格，要看其是否具备民法通则规定的条件。我国目前的城镇联合经济组织（以下简称“城镇联社”），一般都有自己的名称和固定的场所，有比较健全的组织机构和组织章程，有一定的财产或者经费。城镇联社的机构一般由社员大会(或职工代表大会)、理事会和监事会组成。城镇联社的财产一般来源于社员出资和联社历年的积累资金，这些是城镇联社独立支配的财产，并以这些财产独立承担民事责任，社员不得拒绝以这些财产对外清偿债务。另外，城镇联社均要进行登记注册，方可有效成立。这些构成条件，符合民法通则中法人的成立要件，可以依法登记为独立的民事主体。而我国于1987年实施的《民法通则》规定了四类法人：企业法人、机关法人、事业法人和社会团体法人，在当时的历史条件下，突出了不同所有制的特殊性，并将此作为唯一标准，虽然新创了企业法人的分类，而疏漏、短缺了合作社法人的分类。而事实上，在市场经济条件下，决定法人分类不应将所有制成分作为唯一的划分标准，而应综合考量法人的组织结构和运行机制，以及其在国民经济中发挥的作用。

　　（二） 在制定法人标准时对城镇联社发展历史缺乏了解

　　城镇联社并不是没有投资主体或者是投资主体不明确。城镇集体经济起源于手工业，在新中国成立初期，大量的手工业者和失业工人，在党和政府的领导、组织下，实行生产自救，成立集体经济联合组织，这些初始入股员工出资金、出生产资料，本身又参加劳动，既是劳动者又是投资者，这就是城镇联社的投资主体。这种劳动者和资本的双重联合恰恰是城镇集体经济的显著特征，它符合社会主义初级阶段生产力的发展水平。但是在“左”的思想指导下，强行要求员工按当时入股时的价格退股，而员工原始资本投入并经过劳动创造的增值部分则沉淀在城镇联社以及城镇联社兴办的企业中。

　　（三） 城镇集体经济改革一直缺乏“顶层设计”

　　在长达30多年的我国集体经济改革发展过程中始终缺少一个指导、协调、统筹研究集体经济政策的全国性的职能机构。当前集体企业沿用的法规仍然是1990年6月出台的《中华人民共和国乡镇集体所有制企业管理条例》、1991年9月出台的《中华人民共和国城镇集体所有制企业管理条例》。而随着集体经济改革的不断深入，这些法规早已不能解决城镇集体经济在改革发展中所遇到的困难、问题和矛盾，这种滞后现象严重阻碍了集体经济的改革发展。最为关键的是经过几轮机构改革，国务院机构中已没有专门设立管理集体经济改革发展的部门，以至于上行下效，许多地方政府将管理集体经济纳入国资部门管理范畴，不少政府部门在工作上习惯把集体企业当作“二国营”来对待。这种缺少法律依据的管理，使得管理工作一直处于矛盾、扭曲与不顺畅状态，集体企业资产被平调、被侵占的现象时有发生，而集体企业遇到诸如此类事情无处可反映问题，也无法维护自身的利益。众多的城镇集体企业急盼着劳动群众联合经济组织——城镇联社的法人地位能完整确立，用以真正发挥好联社“指导、维护、监督、协调、服务”的功能。

　　三、对城镇联社法人地位缺位问题的思考

　　针对上述存在的主要问题，亟需专家、学者献计献策，破解难题。党的十八大之后，我国经济社会发展进入新阶段。特别是党的十八届三中全会研究部署了全面深化改革的若干重大问题以来，改革开放已成为决定当代中国命运的历史必然。然而由于城镇联社法人地位缺位客观上阻碍了集体经济体制的改革，包括推进混合所有制的改革进程，因此，不得不将此问题放到重要的议事日程上来思考。

　　思考一。解决城镇联社法人地位缺位问题，应该借鉴国际社会的某些通行做法。迄今为止，国际上通行的法人分类可分为两大类，一类是传统民法（大陆法系）一般将法人分为公法人和私法人。其划分标准是，凡依公法设立的法人为公法人，依私法(民法)设立的法人为私法人。也有一些国家以法人的设立者为标准，国家或公共团体是公法人，其他组织是私法人。还有一些国家则以是否行使或分担国家权力为标准，行使或分担国家权力者是公法人，否则是私法人。等等。在私法人中又分为社团法人和财团法人，继而又将社团法人分为营利法人和公益法人。社团法人和财团法人，这是西方法律中最重要的法人分类。社团法人多以营利为目的，在传统民法（大陆法系）的多数国家，公司、合作社、银行、商会、农会、工会及其他群众团体，都属于社团法人。财团法人是财产的集合体(如各种慈善团体和基金会等)，只能从事公益性活动。另一类是英美法系（海洋法系）国家的法人分类，这种分类指与自然人相对应的实体或组织，叫集体法人，集体法人指由多数人组成可永久存在的组织，包括传统民法（大陆法系）中的公法人、社团法人、财团法人等法人类型。

　　综合两大法系，虽然由于各个国家的法律制度不同存在着较大差异，但在法人分类上可以找到共同点，就是把合作社都认同为公法人、社团法人或者是集体法人。也就是说以营利为目的，确立合作社（城镇联社）的法人地位，在国际上是一个通行做法。在区分不同的法人成分时，不应该突出投资者主体出于不同所有制的特殊性，并将此作为划分法人的唯一标准。合作社（城镇联社）既有企业法人的某些营利性因素（对外营利），也有社会团体法人的某些公益性因素（对内服务）；在组织结构上，既有一般企业的某些特征，又有别于独资企业、合伙企业、公司制企业、社区性集体经济组织和我国的社团组织，是在市场经济环境中发育起来的一种独立的经济组织形态。

　　思考二。要从城镇联社运行的发展历史和现实情况的结合上去分析。我国城镇工业是在上世纪50年代“三大改造”中建立和形成的。生产的各种农用工具和手工业产品基本满足了当时的农业生产发展和农民生活消费需要，为计划经济时期的农业和农村的发展作出了重要的贡献。改革开放以后，以上海为例，为满足城乡市场需求，本市城镇工业由生产农用工具和手工业产品向家电、针织、服装为主的轻工业产品和机械制造业拓展。同时，吸纳了大量的返城知青、军转干部就业，成为上世纪八九十年代本市郊县工业经济的主力军，是郊县经济的重要支柱和就业的重要载体。进入新世纪以来，为适应社会主义市场经济的发展要求，城镇工业企业开展了以产权改革为核心的企业改革，形成了以集体、合作经济为主，有限责任制、股份合作制、股份制及其他经济类并存的新型集体经济组织形式，并通过不断加大创新发展力度，使城镇工业经济得到长足的发展，生产经营项目由原来单一的传统加工制造业逐渐延伸到先进制造业、房产物业、建筑设计、机动车回收、汽车配件、航空航天配件、国际贸易、酒店旅游、咨询服务、金融服务等多个领域。集体经济发展壮大需要有城镇联社这样的集体经济联合体起到引领和导向作用。因此，作为“合作社法人”——我国新的法人分类的产生，是适应我国生产力发展水平和产业结构调整的需要，值得积极探索、实践和提倡的。

　　思考三。要从我国经济体制改革的实践中去分析。据有关研究资料显示，“2003年全国经济总量11万亿元，其中国有经济占4万亿元，集体经济占3万亿元，其他经济占4万亿元”。集体经济是社会主义公有经济重要组成部分，它虽然占了全国经济总量的三分之一，但在我国却没有一个指导、协调、统筹研究集体经济政策的全国性职能机构。中小微企业集体经济产权改革过程中所遇到历史遗留问题，如集体资产被侵占、被平调的事例无法维权、无地反映，集体企业自身又无法妥善解决，因此造成群体性上访、信访事件时有发生；集体经济目前所沿用的法律、法规已严重滞后，不仅不能解决集体经济发展过程中所遇到的矛盾、困难与问题，而且还阻碍了集体企业的改革发展。可以想见，如果城镇联社自身的法人地位都无法确立，那如何实行集体联合经济组织“指导、维护、监督、协调、服务”的功能？又如何对集体企业在改革与发展中所遇到问题、矛盾、困难给予政策上的诠释、服务、协调和指导？因此，在我国建立“合作社法人”的法人分类，是建立现代的新型集体经济的基本前提。

　　鉴于1987年我国实施的《民法通则》没有合作社法人的分类，不利于经济联合体的经济运行，建议适时修订《民法通则》或者采取其他方式，在我国现行法人分类中增设“合作社法人”，以满足确立城镇集体经济组织法人地位的需要，达到繁荣和发展社会主义集体经济的目的。

　　（作者单位：上海市城镇工业合作联社）