农民集体土地财产权实现形式的思考

袁华宝

　　集体土地财产权与法定的土地权利有关，与集体土地的资源、资产、资本属性和功能有关，与市场流转中的价值形成机制有关，也与当前农民关注的四种权力是否能实现有关。当前农民关注的四个权利问题：一是土地征收过程中的土地财产权。农民希望能有一个动态的补偿标准调整机制。要有反映与物价指数变化、土地开发成本上升、资源稀缺、土地价值增值等相联系的调整制度。二是城乡一体化中的土地发展权。农民希望城乡一体化中要体现集体土地与国有土地的“同地、同权、同价”；要对城市规划范围内的集体土地也享有土地资本化、资本股份化、收益长期化、利益共同化的机制。三是土地流转中的增值收益权。如城乡用地增值挂钩，宅基地置换和经营权或建设用地使用权流转中土地级差收益的分享。四是土地使用制度改革中的话语权。包括农村土地制度改革中的规划参与权、土地收益分配权、土地利用安排的成员权等。

　　第一，探索施行土地资源有偿使用和生态补偿制度，实现土地财产权的实现形式。

　　从土地财产的视角看，在一些社区经济股份制的集体资产股权中，土地资产与其他资产、资金、技术等权重相比不高。主要以经营性用地收入和征地补偿收益构成；在以承包经营权为主的土地股份制中，土地资产收益主以由村统一对外发包，取得租赁收益后，按入股面积分配后实现；在建设用地的土地股份制中，主要以通过征地留用地以载体方式入股或以使用集体土地的土地补偿费入股。土地财产性收入以年终结算的租金收益为主。

　　上述三种股份之中，土地资产有的按成本即按投资成本量化方式计量；有的按入股土地农地规模、入股后的农业产业效益计量；有的按一次性的土地补偿价格计量；如果从经济市场的价格形势机制看，还缺少对土地资源稀缺供求、区位、登记、功能的考量，缺少对土地资产、土地资本属性的考量。探索的路径是：

　　1. 拓展2009年实施的《关于上海建立健全生态补偿机制若干意见》和2010年《上海市耕地占补平衡指标调剂管理办法》思路，创新生态转移支付的范围、权重和指标调剂低价的办法。将生态补偿范围从目前的耕地、公益林、水源地逐步扩大到生态网络规划确定的基础生态空间、郊野生态空间和城市化地区的10片绿地系统。利用上海农用地分等定级成果，在生态补偿的价值取向上，赋予最高的等别权重。

　　2. 有偿使用制度从建立农用地基准地价和显化农用地块价格切入。参照上海征地区片综合地价办法，依据农用地自然因素、社会、经济因素和生态因素，根据不同级别、均质区片、用地类型，确定农用地所有权价格。与征地区片地价不同，不是以改变农用地用途为前提，从社会、经济、生态的角度评定农用地价格，体现权益价格。体现预期收益、贡献度、供需、替代等原则。

　　第二，探索行使农村宅基地的分配、使用、调整、置换和内部流转，显化其的资源、资产属性，实现其有限度的土地财产权。

　　从法理的视角看，农村宅基地作为农村居民的住宅用地，具有福利性、保障性和取得方式的无偿性，体现的是居住保障功能，但在现实生活中，农村宅基地的资源、资产和资本属性也随城乡一体化的进程加快，日渐显化。尽管现行制度禁止宅基地入市交易，仍有不少农户通过空置房的出租或动迁获得不少宅基地有关的补偿性质财产性收入。

　　宅基地潜在的资源资产属性还可以从以下问题中得到印证：一些地方由于土地资源紧缺、宅基地用地指标有限、耕地保护要求，村民的合理申请用地受到限制，“一户一宅”政策制度难以兑现。另一方面，受福利分配、无偿使用影响，农村宅基地闲置现象普遍，村民进城购房，留守农村老人进城投靠子女，村民进城务工举家进城租房，村集体要将上述宅基地收回和盘活的难度很大。村民的诉求是有偿回购，并且要参照市场价。探索路径是：

　　1. 引入宅基地使用权基价。上海从2002年就开始尊重被征地农民的居住权益了。2002年市政府13号文提出关于在城市化进程中对征地农民房屋拆迁补偿引入土地使用权基价的概念。因此，在城市一体化进展中，我们可以拓展土地使用权基价适用范围，从仅限于“被征地”补偿范围，拓展到城乡一体化进程中的“非征地”补偿范围。在农村宅基地归并、置换、迁村并点、集体建设用土地流转、新农村建设、土地整治和新型城镇化中的宅基地调整中引入基价。并可以根据区位、面积、供求、市场等因素进一步修正。

　　2. 引入宅基地用地指标的财产权概念。凡属本村集体经济组织成员，又符合建房条件，但申请人不要求以实物分配形式的，可以要求以“地票”、“指标”的形式分配。“地票、指标”价值量化，体现其资产属性和居住功能的财产权。取得后可以通过在集体土地市场上上网流通，将宅基地形式的指标财产权在集体经济内部成员中有偿交易，也可以由集体经济组织有偿收购，在交易中实现或体现其在宅基地上的财产权，也可以结合户籍改革，承包经营权的退出，作为宅基地退出机制的财产权补偿的基础，为形成建立多元化的村民社会保障体系和进城农民市民化进程中的配套政策提供基础。

　　第三，对符合规划和用途管制的集体经营性用地进行综合整治，改善环境，重塑其功能，恢复其“三资”属性，实现土地财产权的增值。

　　全市的农村村镇二、三产业的集体建设用地是广大农民最具潜力的土地财产权，然而受制度限制、区位影响、利用能级、管理手段和经营风险的影响，大部分的土地利用效益低。土地更多的是承载功能，很难显化资源、资产属性。探索路径是：

　　1. 对在195区域的集体建设用地进行转型、转性、转化、转移，提升能级，导入高效、低污染、低能耗的涉农的现代服务业或涉农的战略性新兴产业，使农村集体土地的功能提升。

　　2. 借力2013年市规土局416号文提出，对实施推进郊野单元规划的减量化地区采取适应性的国有建设用地土地出让方式和综合利用农村集体建设用地使用政策，如为集体经济组织提供经营性物业、配套商业，形成为集体经济提供长远保障的“造血机制”。利用政策工具在低效建设用地减量化基础上，对保留建设用地进行产业转型、土地转性、资产转化，把存量土地资源转为劣势企业退出成本或发展资本，提供增效和激活的基础。

　　3、借力生态文明建设的外溢效应，对目前郊区正在推进的5个试点郊野公园建设面积103平方公里引入市场机制，实施园区内或周边的经营性建设用地采用竞价有偿使用办法，使农村的经营性建设用地因郊野公园的规划、开发、建设、利用的生态外溢效应而增值，通过市场价格形成机制反哺农村经济组织，实现土地财产权的增值。（作者为上海市土地学会副会长，本文有删节）