关于建立保障失地农民基本权益相关机制的理性思考

黄文忠

　　党的十八大确定了推动城乡一体化的一系列重要举措，尤其强调直接关系农民利益的“三种权益”和“一项制度”——一要“依法维护”农民的“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”等“三种权益”，二要“改革征地制度”——落脚点是“提高农民在土地增值收益中的比例”。对照中央的要求，正处在打造符合国际规范的“卫星城”阶段的上海市郊区，目前存在着不少差距，其中有法制滞后、有法不依、制度撞车等因素，导致征地农民权益遭到侵犯，影响构建和谐社会。因此笔者以为，需要建立顺利推进上海城郊城乡一体化的三个机制——农民土地补偿机制、被征土地收益分配机制、失地农民向市民身份转化的机制。

　　一、保障失地农民基本权益亟待建立三个机制

　　（一） 建立农民土地补偿机制

　　给失地农民提供足额的土地补偿是有法可依的。迄今，上海市郊550万农民已经有300万人城镇化了。但其中有相当部分成了失地无业游民，游离于城镇化边缘，“高高兴兴当征地工，灰溜溜当下岗工”。根据《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，应当“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。”土地使用权归集体所有，征地补偿费本应全归征地农民，但该项政策在上海未能得到有效落实，涉及117个乡镇、1661个行政村、25000个村民小组、3400多平方公里土地面积。

　　不仅要解决成年人的生存资料、发展资料、享受资料诸项所需生活资料，而且要通过补偿解决16岁以下下一代的生活问题。土地是农民的命根子，农民及其子孙后代依赖土地藉以解决全家包括衣食住行、生老病死等各项因素所需支出。征地后的失地农民中16岁以下下一代成长过程中的上述诸项生存生活问题，是补偿金必须加以考虑安排的内容。在纸币连年贬值的背景下，还须考虑补偿金的通货膨账损失。诸如此类因素，依据户均人口、恩格尔系数、通货膨胀率等基本数据，是可以加以量化处理的，而且是有法可依的，但是需要真正肯花力气加以落实解决。

　　（二） 建立征地后的土地收益分配机制

　　建立征地后的土地收益分配机制用以弥补对失地农民补偿不足的损失。包括土地升值因素的合理分配，不能让农民吃亏。改革开放前在为工业化打基础阶段，工农业生产品价格剪刀差让全国农民贡献了6000亿到8000亿元新价值。著名“三农”问题专家陈锡文估计，从1953年实行农产品的统购统销到1985年取消统购统销期间，国家通过工农业产品价格剪刀差无偿从农民手里拿走了6000-8000亿元资金。仅江苏一省，1978年以前就被剪刀差剪去农业剩余400亿元，相当于这一时期江苏省农民纯收入的三分之一。有学者以1936年战前价格为基础，计算出1952-1956年的工农业生产品价格剪刀差为90.145亿元，相当于今天的16226.1亿元。还有学者的计算数据表明，前30年财政所取得的工农业生产品价格剪刀差，与同期工业化所需资金相当，就是说，全国农民额外贡献了一个国家工业化！以至大多数农民生活困苦。今天处在工业化中期的城市化过程中，通过征地把农民变成城市化弃儿、徘徊于卫星城外边缘人。前后30年二者尽管形式不同，但本质上都是让农民成为原始积累的牺牲品。因此需要研究工业化、现代化过程中的原始积累和农民权益保护问题，而且要加以量化处理。显然有待思想进一步解放前提下出台相关政策。

       （三） 建立失地农民转化为市民身份的机制

       让失地农民转化为市民身份，就是要解决跨越从农民到市民之间的鸿沟难题。征地前是农民，征地后是农民还是市民？从理论上讲，农民无地可种了所以成了市民，但从最基本的社会保障——医疗保险——标准看依然是农民身份。笔者调查获悉，有的区将失地农民的医疗保险费定为1人1年5元钱。难道这是挂号费吗？有的区解决了外来人口的镇保问题，却未能解决当地失地农民的镇保问题，农保、镇保、城保三者的金额比例为1：2.5：5.8，似乎5.8个“乡下人”才抵得上1个“城里人”，2.5个“乡下人”才抵得上1个“镇上人”！也造成当地人与外来人员之间的隔阂和矛盾。如此歧视农民，显然是把农民看作“三等公民”！因此笔者呼吁：在农村落实“以人为本”，首先就是让农民成为公民；在失地农民身上落实“以人为本”，就是顺利转变成为市民。

　　以上三个亟待建立的机制直接关系到社会和谐稳定问题。获得足额的土地补偿金，参与被征土地升值部分的分配，让失地农民名正言顺地转化为市民，失地农民是有充分理由这样要求的。但是出现了很多违反中央政策和违反失地农民意愿的情况。面对“补偿不足、就业无望、生活无着、诉讼无门”的现状，失地方对前景因此感到悲观失望，征地方因此失去信用。必须看到，农民是现实主义者，沦为赤贫的失地农民有的是空闲时间，已经到了不必担心再会失去什么的地步，因此不怕反复上访。面对上访，依仗暴力驱逐是不可能从根本上解决社会稳定问题的。干部的短期行为决定了只求任期内安定，而只审计经济方面的离任审计做法，也助长了把社会稳定问题推给下一轮干部班子的不当作派。2013年中央两个最新规定——先落实补偿金再行征地；不准拦截上访群众——非常及时非常英明，剩下的只有全面切实加以落到实处了。

　　二、三个机制缺失所提出的理论问题

　　（一） 利益转化和二律背反

　　马克思把权利双方的据理博弈称为“二律背反”、“权利同权利相对抗”，博弈双方似乎都有充足的理由，但谁也说服不了谁。这种“二律背反”现象在城市化过程中征地失地双方不但同样存在，还向强势集团发生倾斜，因此带有超经济强制色彩，比马克思所指的资本和劳动之间在劳动时间长度问题上的博弈结果——“两种权利都同样是商品交换规律所承认的”资产阶级法权——要原始得多。

　　国务院文件要求确保村级组织支出，但钱从哪里来呢？当地的干部、教师、医务人员的工资从哪里支出呢？目前市郊五保户、低保人员有10万人，这批人的养护消费支出来自何处呢？修建自来水卫生设施等所需费用似乎只能靠摊派。市郊1600多个行政村每村年均开支约需200万元，却有六七个社会组织向村里要钱！令人不解的是：向失地农民伸手摊派，依据何在？

　　上海市府规定征地补偿金按参与农业劳动时间长度即按“农龄”分配给农民，那么具体操作上“农龄”如何计算？如果从1956年农业合作化作为起始点计算，那么此后的半个世纪里的村队人口变化，诸如考上大学中专、招工进城、参军提干、返乡参加劳动、知青插队、劳教人员安置、婚嫁、迁移、出生与死亡、建房占地等变动因素，如何加以量化处理，体现公开、公正、公平的“三公”原则？各区县、乡镇、村队的实际做法很不一致，有不少是缺乏政策依据的“土办法”，诸如上大学中专、知青插队等不予补偿，还存在着“近水楼台先得月”、“长袖善舞”之类“暗箱”情况，结果吃亏的总是老实巴交的农民。一些50年代插队老知青根据市府相关政策结队重访当年村队，有的予以体现政策，有的却是失望而归，各区县、乡镇、村队实际存在着很大差别，也未见采取措施予以纠正。

　　（二） 征地失地和两极分化

　　征地收入分配上剥夺农民的同时向干部倾斜，造成穷人与富人都产生于征地之中。这一严酷事实宣布：征地失地和两极分化是一对孪生双包胎。因此需要解决的问题是：土地征用费标准怎样确定？能不能把土地肥沃程度、离市场远近、征用用途及潜在收益等因素加以量化考虑，并计入征地补偿费当中？我们是社会主义国家，不能重蹈“高速公路吃人”、“办公大楼驱赶农民”的“羊吃人式”道路，那是依靠暴力剥夺农民，强迫农民与土地相分离，后果是制造大批流氓无产者。大量游离于卫星城外的失地农民，是影响社会稳定的“游民后备军”。2000年后出生的失地农民的子女，名义上应算为城镇户口，但并没有准予申报的机构；如果这些小孩子的户口、上学、就业、医疗等切身利益问题5年内得不到合理解决，就有可能沦落为流氓团伙、黑社会的成员，成为被“扎卡”之流所教唆的“小拉滋”。由此提出了一系列亟待思考的问题。1. 村队原有集体财产从共同共有转向按份共有，如何加以落实？2. 处于社会底层的无疑是失地农民，他们是难以找到出路的贫穷人口。而从征地上暴富的是一些怎样的人？3.这些人与权力有什么样的关系？仗势敛财的手段有哪些？其中有哪些“潜规则”？诸如此类不透明的信息都是事实却难以暴光。发生在卫星城边缘所暴露的社会现象值得反思，以利于构建和谐社会。

　　（三） 财产所有权和所有者错位

　　财产所有权上，如何界定集体经济组织享有财产权利的实际人口？如何理清土地流转中的土地权属关系？依照法律规定，国家可以通过行政手段征收集体土地所有权，并限定了由农民集体处分自己的土地。法律对农民集体拥有的集体建设用地的具体权利，并没有给出明确规定，造成集体建设用地界限模糊、权责不清，交叉拥有所有权，收益权和处分权矛盾凸显，集体土地权能显得很不充分。法律又规定，农民集体为农村土地的所有者，但是并没有给出农民的法定权益权利。许多集体建设用地流转的去向和收益，农民并不知情，其中的“潜规则”更是难以捉摸。

　　《土地管理法》规定，转移集体土地使用权是有前提条件的，就是农村集体经济组织企业破产或被兼并时。但实际情况并非如此，转移集体土地使用权往往取决于少数人的意志和暗箱操作。

　　《土地承包法》规定，承包户是农地经营权转让的主体，转让价格由当事人协商确定，转让收益归承包户所得。但实际情况却是：一些干部越俎代庖，不仅成了农地经营权转让的主体，背着承包户签订合同，确定转让价格，而且瓜分转让收益。这是明目张胆的剥夺农民的行为，性质是违法乱纪。

　　《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确规定：“禁止城镇居民在农村购置宅基地。”但对宅基地上的房屋是否可以出租转让，并未做出规定，以至形成制度漏洞被人利用。宅基地转让更是如此。宅基地属于集体所有，房屋所有权是农户，是典型的“二元主体”。但迄今尚未明确：农户转让房屋时须经宅基地所有权人同意或批准，也未明确应当向哪一级政府机关公证，实践中一般由村委会提供证明。这与有关申请宅基地的审批权由区级政府掌握，乡镇和村仅做备案的规定，显然相抵触。

　　《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》还明文规定，“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地……完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。”“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”可见，《决定》对农村征用土地的用途分类——“界定公益性和经营性建设用地”，转让方式——“公开规范”，补偿原则——“同地同价、及时足额”，补偿用途——“被征地农民就业、住房、社会保障”，尽管中央文件讲得如此明白，但是仍然难以落实。现状与中央规定之间的反差，成为影响当前卫星城社会稳定的一个主要因素。上海市2013年5月着手颁发集体土地所有权证，是一个良好的开端。

　　法规上的某些条文，往往被人利用来侵犯被征地农民的权益。 上述《决定》有关“抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革”的条文，反而被少数人利用来打“时间差”为非作歹，趁机侵犯被征地农民的权益，而不受追查的“政策依据”。

　　《物权法》所规定的，“乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押，以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。”这里所规定的“一并抵押”，成了“先占房再占地”的“法律依据”！这对建设用地使用权流转无疑是增加了障碍。其中“其占用范围内的建设用地使用权一并抵押”的条款，在土地面积计量上也留下了漏洞，给一些“长袖善舞者”搞暗箱操作提供了可能。

　　诸如此类钻政策漏洞的行为提出了让人思考的问题：有些人为什么挖空心思寻找不执行中央的有关决定和规定的“依据”？这里有个立足点问题——面对失地农民这样的弱势群体，是立足于帮助还是立足于剥夺？那种立足于剥夺的行径与共产党的宗旨，与社会主义制度，与国家干部的身份，都是背道而驰的，说到底，是党风官风问题。是大批失地农民的生存问题重要还是你个人的蒲包重要？说到底，卫星城建设中所遇到的农民权益亟待提供保障的问题，是党风政风问题。

（作者为中共上海市委党校教授）