农村集体经济组织产权制度改革的思考

方志权

　　农村集体经济组织产权制度改革是集体经济组织在坚持农民集体所有的前提下，按照股份合作制的原则，将集体资产折股量化到人，由农民共同共有的产权制度转变为农民按份共有的产权制度，农民变股民，按份享受集体资产收益的分配制度。作为我国农村经济体制的一种创新，这项改革的背景是工业化、城市化进程的不断推进，农村集体经济组织资产及其成员都出现了新的变化。同时农村集体经济组织成员转为城镇居民增多，流动人口进入较富裕地区增多，部分地区村集体经济组织成员构成日趋复杂。加之原集体经济组织征地补偿费、集体不动产收益在集体成员中的分配问题、原集体经济组织成员对集体资产的权益及份额等问题都不断凸现。城市化进程较快地区和城镇周边的一些地区乡村行政体制作了相应调整，实行了撤乡并村和“村改居”，迫切需要通过农村集体经济组织产权制度改革来加以明晰及妥善解决。因此，推进农村集体经济组织产权制度改革，是发展壮大集体经济、巩固党在农村执政地位的重要措施，是维护农民合法权益、促进农村党风廉政建设的制度创新，是促进农民持续增收、构建农村和谐社会的有效保障。本文通过对上海、北京、广东、江苏、浙江等省市的实践总结和比较分析，系统地梳理推进农村集体经济组织产权制度改革的主要瓶颈和对策建议，以致引起对这一问题的重视。

　　我国的农村集体经济组织产权制度改革始于上世纪90年代的经济发达地区，进入新世纪后，随着工业化、城市化进程的加快，各地加大了推进农村集体经济组织产权制度改革的力度，明确集体资产的产权归属，改变集体资产名义上“人人有份”、实际上“人人无份”的状态，真正做到“资产变股权、农民当股东”，农民开始享有稳定的分红收益。据农业部2013年4月统计，至2012年，全国有30个省（区、市）的3.2万个村开展了产权制度改革（其中，已完成改制的村2.4万个），占全国总村数的5.3%。量化集体资产总额3618亿元，当年股金分红128.4亿元，平均每股分红346元。按地区分析，东部、中西部地区完成产权制度改革的村分别为2万个、0.4万个，占完成村数的比重分别为83.8%和16.2%。按省市分析，北京、广东、江苏和浙江4省市完成产权制度改革的村占全国完成村数的77.1%。

　　我国农村集体经济组织产权制度改革，按改制时间来分类，可分撤销行政村后改制和不撤销行政村建制直接改制两类，以撤村后改制为主。按资产构成来分类，可分存量折股型和增量配股型两类，以存量折股型为主。从各地的实践看，改制的主要做法是将农村集体经济组织的经营性实物资产和货币资产（一般不包括土地资源性资产），经过清产核资和评估以后，按照劳动年份折成股份量化给本集体经济组织的成员，同时提取一定比例的集体股主要用于社区公共管理和村民公共福利事业支出，并实行按劳分配与按股分红相结合的分配制度。在具体操作上，股权设置坚持以集体经济组织成员参加劳动的时间为依据，股权量化的范围和对象参照有关撤制村、队时处置集体资产的政策确定。一般设立一定比例的集体股，集体股的比例应根据净资产规模大小合理进行设置，比例在20%至30%，主要用于公益事业开支，集体股占总股本的比例由集体经济组织成员大会讨论决定。对集体股使用情况要建立监督机制，并实行公示。为调动基层干部改制的积极性，在股权设置中，有些地方设立了岗位股，也有的则不设立岗位股，通过制定相关改制激励办法，根据实际业绩，实行薪酬考核奖励。以农业专业合作社登记改制的社区股份合作社，按照农民专业合作社相关法律法规，提取一定比例的公积公益金。以公司法登记改制的社区股份合作企业，按照公司法相关规定执行。村集体经济组织成员的股权可以继承，但不得退股。改制后，为确保农民保留长期的集体资产收益权，各地规定股权在一般情况下不得转让。

　　我国各地在推进农村集体经济组织产权制度改革过程中，普遍存在着几个突出的问题：

　　（一） 关于思想认识问题。一是随着农村工业化、城镇化进程的加快，近年来发达地区和城镇周边的一些地区乡村行政体制作了相应调整，在撤乡并村和“村改居”过程中，如何防止集体经济组织资产流失或被平调，防止损害农村集体经济组织及其成员的利益，客观上要求农村集体经济组织有效地解决传统产权制度产权虚置的弊端，解决集体经济产权主体模糊、决策独断、监督不善、分配随意等问题，实现产权清晰，落实到人，以便更有力地维护集体经济组织及其每个成员的利益。二是由于推进农村集体经济组织产权制度改革涉及各方利益调整，情况错综复杂。基层干部对改制思想不够统一，存有疑虑。他们一怕失控，认为改制对村的领导将产生“虚化”；二怕失权，认为改制后村干部没有“权威”；三怕乱、难、烦，认为改制势必会翻老账，导致群众集访增加，从而牵制许多精力。

　　（二） 关于改制后制度安排问题。一是如何确立法人地位。上世纪９０年代，大多数地方的农村集体经济组织的改革都登记为股份合作制企业。2004年《行政许可法》颁布后，由于地方性法规、规章或规范性文件不能设定新的企业主体或者其他组织的设立登记，法规、规章或文件被废止。因此，2004年之后改制的村都依据《公司法》登记为有限责任公司，按规定股东登记人数为2-50人，而农村集体经济组织成员一般都超过上千人，在操作中只能采取隐性股东的办法，将几十甚至上百个股东合并为一个股东，农民认为自身权益难以得到保障，对改革心存忧虑。这是制约农村集体经济组织改制工作的主要瓶颈。对改制后究竟如何确立法人地位，各地办法不一。浙江省2007年9月省人大常委会修订通过了《浙江省村经济合作社组织条例》，规定县级人民政府免费向村经济合作社颁发证明书，村经济合作社凭证明书办理组织机构法人代码证，并规定村经济合作社也可向工商部门申领法人营业执照。江苏省2009年11月出台《江苏省农民专业合作社条例》，赋予农村社区股份合作社法律地位。广东省2006年7月通过颁布省长令《广东省农村集体经济组织管理规定》，对法人地位予以确认。北京市2005年3月由工商局、农工委制定《关于农村集体经济组织改建登记有关问题的通知》，社区股份经济合作社到区县农村合作经济经营管理部门进行登记。上海2009年由市农委（办）、工商局联合下文，明确农村社区股份合作社可参照农民专业合作社，登记为非公司企业法人，经济性质核定为“集体所有制（农民合作社）”；2012年市委出台文件，可建立经济合作社，规定区县级人民政府免费向村经济合作社颁发证明书，村经济合作社凭证明书办理组织机构法人代码证。二是究竟走合作制还是公司制的道路。两者各有特色，需要结合各自的实际。搞公司制按照《公司法》登记，以资本经营为主，决策依据是凭股份多少来决定，大股东说了算，且今后还面临二次改制问题。而搞合作制比较符合《物权法》精神，村级资产属于集体经济组织全体成员所有，且资产大都以物业经营为主，体现了全体成员利益共享的初衷。三是如何设置股权。存在三方面问题：（1） 是否设置集体股。上海的做法是凡撤销行政村建制的不设置集体股，但在分配中提取10%-20%的公益性基金，用于农村公共社会事业开支。一些省市目前改制的企业基本设立30%左右的集体股，用于社会管理开支，但面临今后对集体股二次分配的问题，易引发矛盾。（2） 是否实行增配股。为扩大再生产，一些地方允许改制企业实行增配股，吸纳农民现金入股。但实行后一个阶段，农民都有不同程度的反应。如增配股与改制同步实行，由于改制初群众对改制企业的前景不明朗，同时也受制于自身财力，往往对于增配股不积极，但一段时期后，若改制企业盈利较高，往往出现反悔，易引发新的不平衡，不利于和谐稳定。（3） 如何选择股权量化模式。目前各地的设置各不相同。但在各种改制模式中，普遍认可的是将股份量化与贡献挂钩，农龄长、贡献大的成员，所得股份较多，这种模式在长期的操作中也得到了农民认可。四是如何处理好推进股份合作制与加强社区管理关系。已改制地区普遍反映，实施股份合作制改革后，村党支部、村经济组织与村自治组织应各司其职、各负其责。股份合作制企业应成为独立的市场竞争主体，集中精力从事生产经营；村民委员会主要行使社区管理职能，并逐步向居民委员会过渡。但事实上，改制后的集体经济组织往往承担了社区管理职能和开支，政企不分，长期以往既影响甚至拖累改制企业的经济发展，又易引发集体经济组织成员和社区居民的矛盾。

　　（三） 关于改制的配套政策问题。（略）

　　（四） 关于改制的管理体制问题。基层反映，推进农村集体经济组织的产权制度改革的工作体制不够健全。农业部明确改革的主管部门是农业行政主管部门，不少地方区县职能主要在国有资产管理部门，特别是乡镇一级由于农经管理机构和队伍不健全，开展工作缺少有力的组织保障。

　　（五） 关于集体经济后续发展问题。产权制度改革不仅是为了明晰产权，更是要促进集体经济发展、增加集体经济组织成员收入。但由于城市化发展进程较快地区资源较稀缺，在一定程度上受到规划、土地等方面的制约，新项目难以引进，老项目难以发展，集体经济发展后劲不足。

　　为此，笔者提出如下对策建议：

　　（一） 明确改革重点。总结各地经验，我国农村集体经济组织产权制度改革要以明晰产权、维护农民权益、发展壮大集体经济为根本目的，加大改革力度，扩大改革范围，增强发展活力。工作重点要由城市化地区为主向面上推进，由村级集体经济组织改制为主向镇村集体经济组织改革联动及多方扶持集体经济发展推进。撤制村镇的改革，应及时进行工商登记，取得法入主体；未撤制村镇的改革，要重点推进集体资产股份量化，确定农民各自在集体经济组织中所占的份额，搞好成员收益分配，着力增加农民财产性收入。改革的内涵不仅涉及经营性资产，而且包括非经营性资产、资源性资产；不仅包括存量资产，而且包括增量资产；不仅要明晰产权，还要促进产权的有序流动。

　　（二） 明确法人地位。首先，应在法律上明确农村集体资产的管理主体。在国家现有立法尚没有对农村集体资产管理主体法律地位明确的情况下，可参照浙江、江苏的做法，通过地方立法，为集体资产的经营管理创设一个法律主体，并明确农村集体经济组织对农村集体所有的资产享有占有、使用、收益的权利，自主经营，自负盈亏，独立承担民事责任。其次，应明确农村集体资产管理主体的职能。必须使村社会管理职能与农村集体经济组织的经济职能分离。可通过立法，明确农村集体经济组织的成员范围、组织形式、组织机构、议事规则、责任财产范围和责任形式等内容，使农村集体经济组织实名化、实体化、法人化。

　　（三） 明确股权设置。一是一般不设集体股，在分配中提取10%-20%公益性基金，主要用于农村公益事业开支。个别地方根据实际情况确需设集体股的，不再设公益性基金，集体股一般不超过20%。二是推进股份合作制改革时，原则上不设增配股，以保证一次分配的公平性。确需增配股的，应由集体经济组织成员讨论通过。三是对股权量化模式，应确保政策的连续性。各地可根据实际需要，制定具体政策意见。在具体操作过程中，强调重大政策由村集体经济组织成员讨论通过，方可实施，以确保操作程序规范合法。

　　（四） 明确改制环节。在推进农村集体经济组织产权制度改革中，必须注意把握以下几个主要运作环节：一是清产核资。对农村集体所有的各类资产进行全面清查核实，摸清资产家底，依法界定所有权归属。集体资产清查核实和产权界定的结果，应当由村民大会或村民代表会议予以确认。二是设置股权。在清产核资的基础上，根据实际情况合理确定折股量化的范围和股权设置的类型。三是量化股份。根据农村集体经营性资产的形成过程和集体经济组织成员的变化情况，合理地确定个人股的构成和具体量化办法。四是建章立制。股份合作制组织必须根据国家有关法律法规及政策规定，制定本企业章程切实维护集体和股东的合法权益。同时建立股东会、董事会、监事会法人治理机构，制订议事规则和管理制度，切实维护集体和股东的合法权益。

　　（五） 明确改制政策。一是落实税费扶持政策。建议改制后的集体经济组织按照股份向农民进行收益分配的，不予征收个人所得税；发挥国家和地方两个积极性，按照不同税种结构进行综合协调。对改制后集体经济组织所属经济实体，经税务部门认可后，可自行选择确定税收征收方式；办理房地产登记时，可凭契税优惠证明，相应减免交易手续费。二是加大财政支持力度。建议加大区县财力对农村集体经济组织产权制度改革的支持力度，对产权制度改革完成好的村给予定额奖励；对改制后新经济组织发展给予项目化扶持和贷款贴息等；加大财政对村级组织运转经费和公益性支出的保障力度，确保改制后村委会切实履行社区管理和社会服务的职能。三是强化规土政策支持。积极推进农村集体建设用地所有权确权登记、集体土地有偿使用和流转工作；加快落实城乡建设用地增减挂钩制度；探索以征地留房形式，为被征地集体经济组织增加物业，并在有关用地批准文件和土地出让合同中明确权利主体，作为办理房产登记的依据，确保其每年都有稳定的收入。四是优化金融工商服务。鼓励金融机构扩大农村有效担保物范围，开展农村集体建设用地使用权、宅基地上房屋等抵质押贷款试点。

　　（作者单位：上海市农业委员会，本文有删节）