深化农村产权制度改革的选择

——村级社区股份合作制

上海市农业委员会政策法规处  韩红根

农村集体资产是广大农民群众几十年劳动积累的成果，也是农民一项重要的财产权。上海郊区农村集体经济发育较早，从上世纪80年代初期乡镇企业崛起，经过20多年的发展，已经拥有相当规模的集体资产。据统计，截止2003年底，郊区农村集体净资产总量为395．2亿元，其中：镇级净资产206．6亿元，占总量的52％；村级净资产179．1亿元，占45％；队级净资产9．5亿元，占3％-嘉定、宝山、闵行三个区的农村集体资产占到了全郊区资产总量的42％。农村集体资产成为推动郊区经济发展和农民走向全面小康的重要物质基础。

然而，随着社会主义市场经济体制的逐步完善，郊区已经形成国有、集体、民营、外资等多种所有制经济共同发展的格局。上海城市建设向郊区延伸使农村城市化快速发展，传统的乡、村、队合作经济逐步解体，大量农民离开了土地成为城镇居民，他们要求享有集体资产权益的呼声越来越强烈。步入农村城市化新的发展时期，农村产权制度改革面临着新的选择。

一、当前农村集体资产运营的主要特点

改革开放以来，上海郊区不断推进农村产权制度改革，已经有97％的集体企业完成了改制和转制，大部分集体资产退出了竞争性领域的实体经营。在所有制结构调整和城市化的发展中，农村集体资产的结构和运营方式发生了重要变化，

1．资产结构多元化。90年代初，农村集体企业控制了95％的集体资产。据2002年统计‘显示，在拥有集体资产的4221家企业中，有限责任公司、中外合资企业、联营企业、股份合作企业等多元投资主体的混合经济企业已经达到了1383家；拥有的集体资产达1t0．2亿元。集体企业由绝对控制走向相对控制。

2．资产规模减量化。以2001年与2002年相比，2001年郊区农村集体净资产为458．26亿元，2002年集体净资产下降为443，65亿元，减少了3．2％。减少的主要原因是集体企业改制、兼并、转让，以及镇、村集体不良债务的化解：减量的结果，使集体资产质量进一步提高，资产的结构进一步优化。

3．产权主体市场化。在市场经济体制不断完善的情况下，不具备民事法人资格的农村集体经济组织难以对外开展经济活动。为此，各地在积极探索集体资产管理新体制中，出现了以集体资产管理委员会、实业总公司、经济联合社等多种形式冠名的产权主体。这些产权主体采取了公司化的市场运作，替代传统的集体经济组织行使了集体资产经营权。

4．资源资产资本化。一方面，由于集体企业改制、转制、转让，集体经济的收入来源减少；另一方面，镇、村社区管理成本增加，集体经济的负担加重，相当一部分地区的集体经济组织，实物资产和货币资产已经很少，主要的资产就是土地资源。近年来郊区城镇建设和二、三产业发展加剧了农村土地的升值，土地资源不仅是农民最基本的生产资料，同时成为最有价值的集体资产：

二、集体资产管理体制和机制的主要障碍

用产权发展的观点来审视，当前农村集体资产运营中出现的新情况在本质上反映了市场经济体制的客观要求，是经济社会发展进步的表现。但是由于目前集体资产管理缺乏体制和机制的保障，监管措施的力度十分有限，导致集体资产流失的现象得不到有效的制止，农民利益得不到切实的保障：这种体制和机制障碍主要来自三个方面：

I．产权不明晰。长期以来，农村集体经济组织足一个共同共有体，集体资产产权属于各个成员构成的集体，而不是属于集体中的每一个成员  农民只知道自己在集体资产中拥有份额．但占有多少份额，什么时候可以获得这些权益．农民心中不清楚：这种模糊的产权关系造成的直接后果是：集体成员对集体财产漠不关心；管理者和经营者短期行为严重；镇村干部随意占有或使用集体资产，造成了集体资产的流失。

2．主体不到位。1995年《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》中指出：“集体经济组织是集体资产管理的主体：集体经济组织要按照民主管理的原则，建立健全成员大会或成员代表大会制度。涉及集体资产管理的重大事项，必须经过民主讨论决定。要保障集体经济组织成员有效地行使对集体资产的监督权、决策权，发挥集体经济组织成员参与管理的积极性：”但是在事实上，原有的镇、村集体经济组织形同虚设，既没有一个完整的组织机构，又没有健全的工作制度，根本无法行使集体资产的管理权和临督权。前几年，为了适应产权制度改革的需要，加强对集体资产的管理，一些镇村成立了集体资产管理委员会，组建了资产经营公司，作为集体资产的产权主体行使管理权和经营权。但是实际运行中，资产管理委员会基本上是党政领导班子的“翻版”，资产经营公司内部缺乏完善的法人治理机构和有效的制衡约束机制，难以承担集体资产保值增值的运作主体职能，真正代表农民意愿的基层农民代表却被拒之门外。企业转让、土地出让、集体资产对外投资等重大的决策，基本上由镇、村干部说了算，农民把集体经济称之为“班子经济”，把集体资产称之为“干部资产”。

3．利益机制不平衡。一是集体资产被无偿划拨，近年来郊区推进乡镇区划调整和行政村归并工作，镇村实行“并地并帐”，对集体资产如何处置缺乏政策上的指导，在撤村撤队时引发了产权纠纷；二是土地资源资产的增值收益分配不公，郊区征用农民集体土地的成本不足20万元，非农使用农民集体土地成本不足5万元，集体经济组织和农民从土地开发增值中获得的利益很少。

解决上述问题的途径固然要依靠冲破城乡二元结构的体制性改革，依靠法律、法制环境进一步完善，但在现行法律法规基本原则的指导下，深化农村产权制度改革，加强农村集体资产管理，发展农村社区股份合作制是一条探索之路。

三、村级社区股份合作制的探索和实践

农村社区股份合作制，是镇、村农村集体经济组织在坚持农民集体所有的前提下，按照股份合作制的原则，将集体经济组织的资产折股量化到人，由农民共同共有的产权制度转变为农民按份共有的产权制度，通过改革，实现集体经济产权制度创新，资产变资本，农民变股东，按份享受集体资产收益的分配。

(一)遵循原则

1．资产所有制不变的原则。在社区股份合作制组织中，折股量化到户(人)的集体资产或土地股权，只作为享受具体资产经营收益分配的依据，所有权依然属于镇村集体经济组织；

2．自愿人股、股权平等的原则。实行股份合作制必须尊重农民的意愿．得到绝大多数集体经济组织成员的拥护，农民自愿人股：在清产核资的基础上，合理确定折股量化的范围和股权设置的类型，实行同股同权。

3．因地制宜、鼓励探索的原则。由于农村历史情况比较复杂，必须根据各地的实际情况，选择适合本地区特点的股份合作制具体形式，不搞一刀切：如资源性资产、非经营性资产的量化问题；股权设置问题(人口股、农龄股)等；

(二)一般条件

股份合作制以集体资产量和资产经营效益为支撑。一般要具备以下几个条件：

1．在城市化发展较快地区基本符合撤村、撒队条件的集体经济组织；

2．拥有一定规模、且质量和经营效益比较好的集体资产；

3．大部分的集体经济组织成员有改革的愿望和要求，管理者有比较强的管理能力和经营能力。

(三)试行股份合作制的形式

1993年以来，本市闵行虹桥镇、宝山大场镇等城市化地区已经有15个村级集体经济组织进行了股份合作制试点。从试点情况看，大致有三种模式：

1．社区型股份合作公司。村集体经济组织将经营性实物资产和货币资产(不包括土地资源性资产)经过清产核资和评估以后，按照劳动的年份折成股份量化给村民。通常以30％留作集体股，70％作为村民共享股，同时村民按一定比例配售现金股，将村集体经济组织改制为股份合作公司。

2．置换型股份合作公司。村集体经济组织将经营性实物资产(不包括土地资源性资产)部分留作集体股以后，其余部分股权置换给经营者自然人或社会法人，置换出来的资金以现金方式再量化给村民，组建为多元投资主体的股份合作企业。  3．混合型股份合作公司。在集体资产股份量化的基础上，吸收社会法人或个人增量资金，组建为混合所有制的经济实体。

四、规范社区股份合作制企业的运作

1．完善企业法人治理结构，建立互相制约监督机制。单一的集体所有制合作组织转变为股份合作制企业后，为建立健全有效的法人治理结构创造了条件。要实行股东(代表)会、董事会、监事会制度：重大投资决策、资产经营方针、年度预决算计划、职工收人分配方案、内部管理机构设置等，必须经过股东(代表)会议决定；董事会、监事会由股东选举产生，经营者逐步采取市场化选择，由董事会聘用。

2．健全集体资产运作的各项制度，防止集体资产流失。要健全集体资产产权登记制度，对集体固定资产投资、资产变更、债权债务进行及时的登记。健全集体资产评估制度．集体资产通过拍卖、转让或者由于实行租赁经营、股份经营、联营以及中外合资经营、中外合作经营等方式发生所有权或使用权转移时，必须进行资产评估，并以评估价值作为转让的依据，不得低估或低售。健全经营者任期经济责任审计制度，对任期期间因为渎职造成集体资产重大损失的，应当追究其经济责任。

3．加强政府对集体资产管理工作的指导和监督，维护农民财产权益。加强集体资产管理工作是维护农民财产权，建立农民增收机制的重要措施。农业部门是主管“三农”工作的职能部门，要认真履行对集体资产管理工作进行指导和监督的职责。当前要重点做好以下几件工作：一是继续推进村级股份合作制试点工作，认真总结试点经验，以点带面，逐步推进；二是加强土地承包管理，规范承包地经营权流转行为，维护农民的承包权益，落实失地农民的生活安置和社会保障；三是完善撒制村、队集体资产处置政策，化解历史遗留矛盾。