编者按：党的十六后三中全会《决定》明确指出：”以明晰产权为重点深化集体企业改革，发展多种形式的集体经济。”《决定》为集体经济改革和发展指明了方向：为贯彻《决定》精神，推动集体企业深化改革，促进集体经济发展，中国工业合作经济学会成立了《城镇集体经济深化改革研究》课题组，经过半年多的调查研究，写出总体研究报告?现将研究报告内容摘登如下，供广大读者参考。

我国城镇集体所有制经济的改革现状与问题

一、传统集体所有制经济改革的必要性

(一)改革传统的集体经济制度是建立和完善社会主义市场经济体制的需要。建立和完善社会主义市场经济体制的首要任务是：完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度：实现这个目标，必须坚持公有制的主体地位，毫不动摇地巩固和发展公有制经济；必须积极推行公有制的多种有效实现形式，进一步增强公有制经济的活力；必须大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化：集体经济是公有制经济的重要组成部分，要实现这个目标需要集体经济的进一步巩固和发展；需要集体经济进行制度创新，建立起“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，进而建立现代企业制度，推动多种形式集体经济的发展，以适应多层次社会需求，多层次生产力发展需要。

(二)改革传统的集体经济制度是适应我国全面建设小康社会的新形势需要。集体经济在我国经济社会发展的历程中，发挥了重要作用。在实现全面建设小康社会的目标中，集体经济仍是一支不可忽视的重要力量，要继续发挥这个作用，传统的集体经济必须加快推进改革，通过改革集体企业的体制、机制，使之在市场竞争中更具有活力和效率。

(三)改革传统的集体经济制度是集体经济自身发展的需要。长期以来，传统集体企业沿用国有企业模式管理，政企不分，企业成为政府部门的附属物，失去应有的经营管理自主权和资产的独立地位；企业产权关系不清，归属不明，出资人空缺；产权主体单一，即财产归劳动群众集体所有，排斥了职工个人财产所有权，封闭凝固，排斥了社会法人、自然人的投资参股；企业资产不能按市场机制合理流动和配置；企业组织形式单一；机制滞呆，缺乏激励和约束机制，后劲乏力。这些弊端与市场经济的要求已严重不适应，制约着集体经济的发展，是企业生产经营陷入困境的重要原因。因此，集体经济要发展，传统的集体企业必须以明晰产权为重点进行深化改革，从根本上建立起适应市场经济运行机制，恢复企业内部的活力和动力。

二、新时期城镇集体所有制经济改革的实践和带来的新变化

—上个世纪90年代以来，随着经济体制改革的逐步深入，城镇集体经济加快了以明晰产权为重点的改革步伐，并朝着投资主体多元化等多种实现形式的方向迈进，促进了集体经济的新发展，改革与发展取得明显的效长70％；据2000年统计，100多个县以丘集体企业改制为股份合作制、有限责任公司的占企业总数的78％，还有的组建企业集团，以实施联合、兼并、租赁、承包、中外合资、出售、合伙、私营、公有民营等。三是经济效益明显提高，企业发展速度加快。2002年全国规模以上集体(含股份合作制)工业企业实现总产值13644亿元，占全国工业总产值的比重为12．4％．与2000年相比，虽然比重有所下降，但其发展速度加快了2．2个百分点，达到12．7％。企业集体资产逐渐增加：经济实力增强。据国家统计局资料显示，2000年与1998年相比，规模以上集体企业虽然大幅减少，而平均每户企业的资产由1867万元增加到2682万元，增长厂43．7％。企业的经济效益大幅提高。根据四川省政府轻工行业办公室对全省轻工集体企业改制前后主要经济指标变化对比情况所作的分析显示，改制前后的1998年与2003年6月相比，集体企业减少86％(603个)，但亏损企业的比重大幅下降，由改制前的47％下降到改制后的22．4％；企业亏损额由原来的1．9亿元减少到581万元；产品产销率由95％提高到98．55％；利税总额由1021万元增加到8774万元；利润由—14293万元增加到3804万元。四是集体经济仍是城镇就业的一个主渠道。在上个世纪整个80年代和90年代初，集体企业就业人数占城镇就业总人数的20％以上，占城镇安置总劳动力的30％以上；尽管近年来城镇集体企业的就业人员大幅减少，但到2003年三季度末，它的就业人员仍有1078万人，与国有单位一起就业人员达到8139万人，占城镇全部就业人员10904万人的74．6％；轻工行业2003年1月至7月，集体和股份合作制企业就业人员为186．7万多人，国有企业为114．87万多人，私营企业和合伙企业为98．9万多人，集体企业就业人数是最多的。这表明集体经济仍然是城镇就业的主要渠道之一。五是多种形式的新型集体经济组织不断涌现。主要有：国有、集体小企业改制为股份合作制企业。在国有大中型企业实行主辅分离中，兴办一批新型集体经济组织，有的设置集体资产管理中心，支持职工个人出资，建立新型集体经济组织；如宝钢集团组织的企业开发总公司已有各类产业单位140多户，总资产达45亿元，现有的13000余名在册人员中，除少数是向社会招聘的高学历人才外，大都是宝钢建设和改革中的征地工、分流人员和家属工。2001年公司实现销售收入65亿元，利润1．98亿元。科技人员“下海”自筹资金，带着一批科研成果，创办一大批采用股份合作制形式的科技企业。如上海市至1998年底，全市兴办的这类科技企业巳达752户，共有职工15320人，销售总额为19．6亿元，实现利润1．7亿元，人均创利1．1万元，人均利税水准高于民营科技型的集体、私营企业。这表明，兴办新型集体经济组织，既开辟了安置职工就业的渠道，保持社会稳定，又为地方增加财政收入作出贡献。

三、当前城镇集体所有制经济改革与发展中存在的主要问题及原因分析

(一)城镇集体经济改革中企业存在的主要问题

党的十四届三中全会以来，城镇集体经济改革与发展取得了很大的成绩，但是，目前城镇集体经济在改革发展中也存在着许多亟待解决的问题和困难，这些问题主要有：一是相当部分集体企业改制和发展步履艰难，改革改制进程滞后，集体经济处于萎缩状态，企业和从业人员大幅度减少；二是相当部分集体企业产权关系尚未理顺，共同共有的集体资产出资人尚未到位，产权多元化结构进展缓慢；三是企业改制不规范，改制企业的法人治理结构不完善，股权结构不合理；四是集体资产经营监督不力，流失严重，企业和职工合法权益得不到应有的保护；五是不少改制企业的职工劳动关系未变更，职工变更劳动关系得不到经济补偿金．离岗、下岗职工生活困难：

(二)存在问题主要原因的分析

当前城镇集体经济改革发展存在的问题其原因是多方面的，有企业自身的原因，也有企业外部的原因。

企业内部原因：

1．集体企业历史负担沉重。设备陈旧，缺乏技术和人才，产品老化，竞争能力差，经营不景气，加上改制成本高，许多困难企业难以进行改制；无资金投入扩大再生产，制约了企业发展。

2．企业产权关系比较复杂，界定集体资产的产权主体难度较大。由于城镇集体企业形成于不同历史时期，资产来源比较复杂，产权关系模糊；职工构成也比较复杂，人员变动大，加上政策法规不够明确，因此，集体企业在产权界定中，对投资积累与劳动积累的确认与划分，集体资产产权主体的界定比较困难。

企业外部原因：

1．认识上的偏差：党的十五大、十六大都充分肯定集体经济的地位作用，提出深化集体企业改革的要求，但在落实中，思想认识不一，有的认为，国有经济要从一般竞争领域退出，集体经济也要限时“退出”；有的认为，集体企业产权制度改革，要以集体资产退出为主线，把集体共同共有资产“分光”、“卖光”；有的认为集体经济代表落后生产力，在市场经济中必然“消亡”，等等。由于认识上的偏差，在实际工作中对集体经济改革发展不重视，不支持，甚至对其加以岐视或排斥。

2．国家有关集体经济的政策和法律法规滞后。《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》(下简称《条例》)已颁布十多年，而集体企业改革的实践出现了许多新的情况，突破了《条例》的规定，但至今尚未作修改，国家也没有新制定城镇集体经济法律法规。国家体改委1997年发布的《关于发展城市股份合作制企业的指导意见》的有关内容，也已滞后于股份合作制企业改革的实践。近几年来有的地方陆续出台了一些集体企业改革、改制的文件，但由于近十多年来没有全国性统一的集体企业改革发展的政策法规，集体企业改革发展缺乏政策指导，改制无法可依，很不规范，有的改制后无法顺利变更法人等。集体企业改革在界定企业集体资产产权主体，确立出资人时也因法规不完善带来了困难。1996年国家对城镇集体企业、单位进行清产核资，有关部委联合制定了城镇集体所有制企业、单位产权界定暂行办法和具体规定，对集体企业、单位资产中属于国家、集体、个人及各类经济组织的财产产权界定有了法规政策依据，而对于劳动群众集体所有的资产产权主体，以及企业成员边界未做出具体规定。由于集体共同共有资产的出资人至今未能到位，没有合法的地位，对外投资时得不到法律支持；集体共同共有资产常被有关部门误认为是“模糊资产”、“无主资产”；在企业改制中，以“公有资产”为名把这部分资产收归上级主管部门，划归国有资产；有的把全部共同共有资产分到个人作为明晰产权的目标，造成集体资产严重流失，企业和劳动者的合法权益得不到保护。对符合集体经济特点和市场经济要求的新型集体企业也缺乏法律支持、

3．政策上的差异和不落实。(1)城镇集体企业运行政策环境不如国有企业、私营企业宽松。突出表现在：一是许多地区集体企业改制成本无国家政策支持：为了解决国有企业的困难和国有企业职工基本生活保障等问题，国家出台了一系列政策法规，而集体企业没有相应的政策法规，不能享受国有企业的政策。如国有企业职工下岗分流，国家给予基本生活费，财政、社保、企业三家抬，集体企业职工下岗分流，仅企业一家抬；国有企业职工改变劳动关系，国家给予经济补偿，允许用现金或国有净资产置换身份，不足部分国家兜底，而集体企业国家不兜底。由于集体企业改制成本无人帮助承担，职工基本生活无保障，制约了集体企业深化改革，已成为影响稳定的社会问题。二是集体企业破产兼并无优惠政策。国有企业破产依据的是《中华人民共和国企业破产法(试行)》、《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》(国发[1994]59号)、《兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》(国发[1997)lO号文件)，以及最高人民法院的相关司法解释。而集体企业破产只能依据1991年4月9日第七届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国民事诉讼法》第十九章“企业法人破产还债程序”。其主要的政策性差异是：国有企业破产时资产变现首先用于安置职工，集体企业破产资产变现的清偿首先用于归还债务；国有企业破产职工安置费由财政部门兜底，集体企业破产财政部门不负责兜底；国有企业依据”关于停产整顿、被兼并、解散和破产企业贷款停减缓利息处理问题的通知”等规定，在被兼并时银行债务可享受停息挂帐、还奉免启、等优惠，集体企业不能享受，三是集体企业在产业准入、融资信贷、股票上市等方面不能享受与国有企业同等政策；在不少私营经济开发区，私营企业可按带征税规定，即将营业税、所得税、个调税等合并以固定税率纳税，而集体、股份合作制企业则不能执行。这种不平等政策阻碍了传统集体企业的改革和新型集体经济组织的发展。(2)《中小企业促进法》及其相关配套政策所规定的各类所有制中小企业平等对待的政策，在实际执行中集体企业难以落实，形成事实上的不平等。

4．集体经济的管理体制不健全，政府主管部门、管理人员力量薄弱，宏观指导乏力：集体企业联合经济组织，有的法人地位不明确；有的被撤销；有的成为“空壳”机构；有的经济实力不强，服务功能难以体现，今后的改革方向也不明确。

5．政府部门、上级主管部门仍套用国有企业模式管理集体企业。政企不分，企业仍是政府主管部门的附属物，集体企业缺乏应有的自主权，企业改革改制的形式、集体资产的处置，按国有企业实施，政府主管部门或国有资产管理部门说了算，不经企业职工(代表)大会讨论决定，侵犯了集体企业的自主权，随意平调集体资产，等等。