编者按  国家发改委去年下半年根据国务院领导同志时集体经济的批示精神，组织了《壤化集体经济研究》课题组，开始调查研究集体经济改革发展问题：经过半年的调查研究和论证，形成了《关于进一步深化集体经济改革的研究》总报告；现将《总报告》摘登如下，供广大读者参考：

关于进一步深化集体经济改革的研究

 一、集体经济在我国经济社会中的地位和作用

长期以来，集体经济在我国经济社会中占有十分重要的地位，发挥着积极的作用。尤其是党的十一届三中全会以后，集体经济在改革开放的大环境下得到迅猛发展，日益成为我国国民经济的重要组成部分。

(一)集体经济是国民经济的重要组成部分

在1978年的工业产值中，国有占78％，集体占22％。从1994年到1996年，集体工业总产值超过国有，在各种经济类型中居首位：1994年集体工业总产值31434亿元，占40．9％(已超过国有工业26200亿的总产值)。我国乡村集体企业对支持农业发展，安置农民就业，繁荣国民经济具有不可或缺的作用。1995年共有乡镇企业2203万户，从业人员1．28亿人，年创增加值14595亿元，利税总额4964亿元。同时，具有多种组织形式的城镇集体经济，共有100万户，从业人员3076万人，职工占总数的1／4，工业总产值和商品零售额占1／4到1／3。城镇集体经济当时作为第二大经济力量，在发展生产、繁荣市场、扩大就业、出口创汇、增加税收、改善人民生活、促进社会安定等方面发挥着难以替代的积极作用：

(二)集体经济是吸纳就业和安置职工的重要途径

在上个世纪的70年代末80年代初，我国有1300万的返城知青，城镇就业矛盾十分突出，京、津、沪三市均有40万的待业知青，成为当时影响社会稳定的大问题。党和国家把发展集体经济作为一项重要政策，提出广开门路、扩大就业、发展集体经济的方针，并在政策上给予支持，通过自下而上组织待业青年就业，缓解了就业矛盾，实现了社会稳定，使集体经济成为安置就业的主渠道：

(三)集体经济是经济结构调整和国企改革的试验田

集体经济历来就是我国经济体制改革和经济结构调整的试验田：在80年代末90年代初，当国有企业包袱沉重、效益下降的矛盾日益凸现时，各地开始大力发展厂办集体企业，通过实行“一业为主、多种经营”，使其成为国有企业调整经济结构、安置富余职工的重要途径：冶金、电力、石油、化工、煤炭、机械、电子等行业的集体经济形成一定发展规模。宝钢集团企业开发总公司为宝钢创一流现代企业做出了重要贡献，安置国有富余职工6000人，变“包袱”为财富，成为强化市场机制、进行制度创新的改革试验田，

(四)集体经济在新发展中依然发挥着积极的作用

集体经济不仅曾在我国经济和社会发展中具有重要作用并做出过突出贡献，随着市场经济体制的逐步完善，集体经济在推行公有制多种有效实现形式中得到了新发展。(1)集体资产在逐步增加。统计显示，2003年集体经济固定资产投资达7807亿元，比上年增长30．4％。i998年以来的三年间，规模以上集体企业减少了5万户，但平均每户企业资产却由1867万元增加到2682万元，增长了43．7％。(2)发展速度依然较快。2003年全国规模以上集体企业(含股份合作制)工业增加值2787亿元，比上年增长11．5％。(3)经济效益有所提高。集体企业2003年实现利润480亿元，增长了31．4％。(4)依然是吸纳就业的主要渠道。尽管近年来城镇集体企业的从业人员在大幅减少，但到2003年三季度，城镇集体企业的从业人员仍有1078万人。

二、以明晰产权为重点深化集体经济改革

(一)进一步深化集体经济改革已迫在眉睫

1．深化集体经济改革是维护社会稳定的迫切需要

从上个世纪90年代中期开始，许多集体企业处于停产、半停产状态，大批职工离岗失业。国家自1997年开始实施兼并破产政策以来，使国企职工得到妥善安置，与此同时，集体企业却无法得到相应的政策支持，使许多集体职工下岗失业后的生活和社会保障有相当一部分被悬空。

集体企业在历史上同国有企业一样对国家经济建设和社会稳定做出过贡献，现在却无法与国企职工享受同等待遇。这些问题不及时加以解决，必将给社会稳定带来极大隐患。深化集体经济改革，妥善处理涉及职工就业和安置等利益的根本问题，这是当前维护社会稳定的重要选择。

2．深化集体经济改革是对党和国家大政方针的贯彻落实

我国实行的是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。十六大报告提出，  “必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济”，“集体经济是公有制经济的重要组成部分，对实现共同富裕具有重要作用”、“深化集体企业改革，继续支持和帮助多种形式的集体经济的发展”。党的十六届三中全会进一步提出，  “大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济’，  “以明晰产权为重点深化集体企业改革，发展多种形式的集体经济”。党的十六大和十六届三中全会明确了现阶段我国集体经济的地位作用、改革发展方向、党和国家对集体经济的方针政策。

消除观念和体制性障碍，把党和国家有关集体经济发展的大政方针落到实处，这需要进一步以“三个代表”重要思想统一认识，创新集体经济发展观念，把握集体经济发展规律，明确改革发展的方向和途径。当前必须以深化集体企业改革为切人点，促进多种形式集体经济发展，妥善解决职工群众的就业安置、所有者权益和基本生活保障问题。

3．进一步深化集体经济改革是完善社会主义市场经济体制的重要内容

社会主义市场经济是公有制为主体、多种所有制并存的市场经济，完善社会主义市场经济体制，首要任务就是完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。实现这个目标，必须坚持公有制的主体地位，毫不动摇地巩固和发展公有制经济；必须坚持所有制的多元化，坚持公有制实现形式的多元化；必须坚持投资主体多元化。要实现这个目标，就离不开集体经济的进一步巩固和发展，使之成为公有制经济的重要组成部分；离不开集体经济的制度创新，使之产权归属清晰，权益和责任明确，产权主体人格化，投资主体多元化；离不开多种形式的集体经济发展，以适应多层次社会需求，多层次生产力发展需要，充分体现劳动者的劳动联合与劳动者的资本联合。

4．发展多种形式集体经济是树立和落实科学发展观的具体体现

党的十六届三中全会提出五个统筹发展，并将其作为完善社会主义市场经济体制的根本目标。党中央提出树立和落实科学发展观，其核心可概括为实现我国经济社会的全面发展、协调发展和可持续发展，并把满足人民群众日益增长的物质文化需要作为发展的出发点和落脚点。研究集体经济的发展历程、地位作用、发展规律、深层次矛盾和问题，进一步深化集体经济改革，发展多种形式集体经济，有利于解决我国经济社会统筹发展中的问题。

(二)明晰产权是深化集体经济改革的首要任务

从现实情况看，产权模糊制约了集体经济的健康、持续和快速发展。理顺产权关系，又是有效建立现代企业制度的关键性环节，是实现权责明确、政企分开和科学管理的前提、基础和必要条件，所以，深化集体经济改革的重点和首要任务，就是要明晰并理顺产权关系，

1．明确产权的基础是产权界定

产权界定是对集体资产依法确认其所有权归属的法律行为。1996年国家对城镇集体企业进行清产核资后，有关部门联合制定了产权界定暂行规定，使集体企业的产权界定有了法律政策依据。由于体制和认识等方面原因，产权界定工作还存在不足之处，执行中有与改革、改制脱节的情况。产权界定是责权利的再调整，必须严肃认真，依法规政策办事。企业在实行转制、出售、兼并、合并、分立等产权变更时，必须按国家法规进行产权界定；已按国家法规界定的产权，不可随意更改；对有争议的产权要协商解决，建立处理产权纠纷的工作机制。产权界定要和改制中明晰产权、确立出资人结合起来进行，着眼于企业长远发展和建立现代产权制度。

在产权界定中，涉及集体企业的投资积累与劳动积累的确认与划分。投资积累指的是集体资产中有包括国有资产在内的多种投资人的出资及其收益。劳动积累指的是集体企业职工在国家政策扶持下，通过自身辛勤劳动而创造的积累，是集体企业劳动群众共同共有的资产。劳动积累形成的资产包括集体企业无明确投资主体或投资主体权益之外的资产，不包括投资人投资及投资增值形成的积累。在集体企业改革改制过程中，有些企业确认与划分劳动积累所占比例偏低，不同程度地存在着劳动群众集体权益被上级单位侵占的现象。要公平公正地解决这些问题，防止以上压下。坚持平等协商，合理划分投资积累和劳动积累比例。

产权界定要贯彻“谁投资谁所有、谁积累谁所有”的原则，充分肯定集体企业劳动群众创造的价值及对企业成长做出的贡献，保障集体企业劳动群众和集体企业投资人的权益。

2．明晰产权的关键环节是所有权的确认和行使

集体资产在明晰产权归属时必须确立所有权人，即明确集体资产的所有者。所有人属于法人或自然人，他就是出资人。集体资产的所有者是劳动群众集体时，就应由职工或成员(代表)大会行使所有权。

对不同层次的集体资产所有权，一般按下列情况予以确认和行使：一是界定为本企业劳动群众集体所有的资产，应由企业职工(代表)大会行使集体资产所有权，确立集体资产的管理者、经营者和出贤人。现在有些地方明确由企业工会(具有社团法人资格)代行投资主体职能；有些规模较小的企业，经职工大会做出决议后，也可委托厂长(经理)作为出资人代表，代行投资主体职能。二是界定为联合经济组织范围内劳动群众集体所有的资产，一般由联合经济组织范围内的职工或成员(代表)大会行使集体资产所有权，联合经济组织是集体资产的管理者，作为出资人行使投资主体职能。三是界定为社区经济组织范围内劳动群众集体所有的资产，一般由社区经济范围内职工或成员(代表)大会行使所有权，社区建立的集体资产管理委员会(或集体资产管理中心)是社区经济组织范围内劳动群众集体所有资产的管理者，可作为出资人，行使投资主体职能，但集体资产管理委员会(或集体资产管理中心)必须具备法人资格。四是界定为企业集团范围内劳动群众集体所有的资产，由集团范围内职工或成员(代表)大会行使所有权，集团建立的集体资产管理中心或集体资产管理委员会，以及集体资产管理协会是集体资产的管理者，可作为出资人，行使投资主体职能。

3．集体资产量化是集体资产改革的关键步骤

集体资产的量化是指集体资产在集体企业劳动者内部的量化。通过集体产权的量化，可实现产权主体人格化，明确企业所有权、经营权和收益权归属，消除产权模糊的弊端，激发企业经营活力。

资产量化是劳动积累向劳动者的返还。应依据企业在不同时期的资产状况，把劳动积累形成的资产合理量化给职工，并与职工在企业的岗位责任、工作年限、贡献大小挂钩。坚持公平、公正、公开原则。企业对退休、离休、下岗及内退人员的相关权益必须给予保障。向职工量化集体共有产权，是集体企业改制的一个重要环节，应着眼于建立现代产权制度。量化的比例、方式(指量化所有权还是量化收益权)应由企业自主决定，要制定量化方案，并经职工(代表)大会审议通过后施行。量化要与职工人股相结合，有利于增强职工风险意识，强化出资人地位：

资产量化一般是与集体企业的改革改制相结合。由于集体企业形式多样，历史形成较复杂，不应对所有企业实行“一刀切”。对渐进式改革的企业，可通过对资产清查核实，将资产落到具有社团法人资格的集体资产管理委员会或职工持股会，然后再改组为股份合作制企业、有限责任公司或股份公司；集体资产管理委员会或职工持股会行使出资人权利，代管集体资产，并不是集体资产的真正出资人。企业依此思路将逐步建立现代企业制度，实行股东大会、董事会下的厂长经理负责制，完善企业治理结构，实现投资主体多元化。对于企业内部仍保留的部分集体资产．可通过二次改制再逐步予以解决：

(三)在明晰产权基础上促进集体企业建立现代企业制度

集体企业的改革方向是建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。当前，集体企业要按照建立现代企业制度的要求进行规范，使其逐步成为面向市场、自主经营、自负盈亏、有竞争力的市场主体。

1．明确权责，改革和完善企业财产组织形式

明晰产权归属的目的就是明确权益和责任。传统集体企业的财产组织形式表现为产权不明晰，职工虽然是主人却不享受所有者权益，也不承担风险责任。要实现明确权责的目标，就必须改革和完善企业的财产组织形式。

集体企业组织形式的选择和创新，应该从本行业、本地区、本企业实际出发，坚持生产力标准，什么形式有利于发展，有利于充分调动企业经营者、管理者和劳动者积极性，有利于提高企业活力和竞争能力，就采取什么形式。现有集体企业在清晰界定产权、理顺产权关系的前提下，根据行业和企业具体情况，除少数企业可以通过出售形式转让给国有企业或转制为个体和私营企业外，大部分集体企业可以采用多种形式，如收购、兼并、分块搞活、合资合作、存量折股增量扩股等，改组改造为多种形式的股份制企业(包括有限责任公司和股份有限公司)。除股份制外，现代合作制也是集体企业的财产组织形式之一。目前以劳动者资本联合为主的供销、信用、住宅、医疗、消费等合作经济组织正在蓬勃发展。股份合作制也是城乡集体企业进行制度创新的重要形式之一，体现了劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合，许多正按现代企业制度进行调整和规范，以推进股份合作制企业的改革和发展。

2．政企分开，理顺集体企业与上级单位的关系

“二国营”模式的核心是政企不分，企业和上级单位形成依赖关系和附属地位，上级单位可任免企业负责人，侵犯企业自主权，平调集体资产，并承担企业的连带经济责任。要实现政企分开，就必须理顺企业与上级单位关系。

政企分开主要通过以下五方面来实现。一是通过理顺产权关系，实行政企分开、政资分开，割断政府部门干预集体企业经营的资产纽带。明确政府主管部门对企业的指导与服务关系，原有投资关系的要通过产权转让、资产出售等终止投资关系。二是通过理顺产权关系，调整资产结构，转变集体企业与上级单位的“婆婆”体制，建立以资产为纽带的责权利关系。以资产关系确立管人、管事、管资产的具体关系，多投多管，少投少管，不投不管。三是集体企业与联合经济组织按自愿、互助、联合、民主的原则确立双方的责权利关系。联合经济组织以服务为宗旨，依法合理地处置联社集体资产，在服务中促进集体经济发展。四是把改革改制的决策权交给企业和职工。集体企业的改革改制方案经职代会审议通过后，只要符合国家法律和政策，民主程序健全，上级单位和政府部门就不应再进行于预和审批，要变行政审批制为备案审核制。联合经济组织、集团公司与集体企业有投资关系的，可以出贤人的身份参与企业改革改制的决策，没有协议的则无权干预企业的决策。五是已经清产核资产权界定的，要确保产权界定的有效性。没有界定产权归属的，任何部门、单位和个人不得随意上收、平调、侵占集体企业资产。

3．保护严格，建立集体资产监督管理体  系

保护严格，是指各类产权、各种形式产权一律受法律保护．。集体资产在建立现代企业制度中，必然建立起运营与监管服务机制，明确集体资产的所有者(所有权人)、经营者、管理者和监督者，并以法律明确各自的职责与权益，各司其职，各负其责。集体资产主要包括：本企业范围内劳动群众集体所有资产；社区范围内劳动群众集体所有资产；联合经济组织或集团公司范围内劳动群众集体所有资产；合作社所有资产。

建立现代企业制度，集体资产的产权主体必须符合法律规范。所有者是法人或自然人的可作为出资人成为投资主体。所有者是一个群体的，需由成员(代表)大会确立或建立一个负责管理集体资产的组织，该组织可以是合作化的企业，可以是联合经济组织，还可以是集体资产管理委员会、集体资产管理中心、集体资产协会或职工持股会等。资产所有人有权决定资产的经营、使用、投资方向、产权变更的投资收益处置等。

保护严格并管理科学，就须建立集体资产运营与监督管理机制。包括建立规章制度，明确所有者、经营者、管理者、使用者、监督者的责、权、利关系，保护集体资产，维护所有者合法权益，实行民主管理、民主决策、民主监督。政府主管部门不是集体资产的所有者，不是出资人，也不能代行集体资产投资主体职能，主要应是依法监管集体资产，制定政策法规，协调处理纠纷等。政府部门可把监管职能交给集体经济协会或集体资产监管委员会，建立起集体资产由政府、社会和群众共同监督的体系；

4．优化股权结构，促进产权主体$元化

优化股权结构，主要是要实现集体资产的产权多元化，通过产权制度改革，通过体现职工共同利益使企业真正“被激活”，真正把劳动者、经营者、管理者和专业技术人员的积极性调动起来：

三、深化集体经济改革的政策建议

当前应贯彻落实十五大，十六大和十六届三中全会精神，统一思想认识，形成促进集体经济改革发展的良好环境；这次政府机构调整以后，国家明确了国家发改委指导集体经济的宏观管理职能。针对各地促进集体经济改革发展任务重的实际情况，建议国家发改委作为全国集体经济的综合指导部门，加强组织协调，尽快完善相关的政策措施，促进集体经济在新时期有新发展。

(一)尽快研究制定全国深化集体经济改革的指导意见

1．尽快研究制定《进一步深化集体经济改革的指导意见》

针对集体经济的发展现状、深层次矛盾和凸现问题，政府主管部门应抓紧研究起草全国性的《进一步深化集体经济改革的指导意见》，明确改革方向、目标和途径；从稳定大局出发，切实解决职工就业、生活保障等问题；推动其逐步建立现代企业制度。

2．制定指导股份合作制企业和国有中小企业改革的相关政策

通过制定全国《促进股份合作制企业发展的指导意见》等政策措施，规范股份合作制和中小企业改革，鼓励和支持以股份制、股份合作制、合作制以及国有、集体、非公有资本等参股的混合所有制经济发展，促进多种形式的集体经济健康快速发展。

(二)以厂办集体企业改革为突破口进一步深化改革

厂办集体企业的改革关系到东北等老工业基地的振兴，并在一定程度上直接影响到老工业基地的经济结构调整、国企主辅分离、安置富余职工和社会稳定等问题，深化厂办集体企业改革亟需解决以下政策问题：

1．允许对厂办集体企业占有的国有资产实行无偿划拔井进行处置

为促进集体经济发展，维护社会稳定，在政策上应允许将厂办集体占用主体厂的厂房、设备和土地使用权无偿划拨给该企业，允许厂办集体企业对其进行处置并用于支付改革成本，以解决面临的生产经营和职工安置等困难。

2．允许厂办集体企业随同主体厂一并破产

凡是主办厂已纳入国家政策性破产计划的，其所属符合破产条件的厂办集体企业可一并破产，在职工经济补偿、核销呆坏帐准备金、破产企业受偿顺序等方面与国企享受同等待遇。

3．允许厂办集体企业享受国家有关政策

应允许厂办集体企业享受八部委联合下发的(关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法)(国经贸企改[2002)859号)所规定的各项政策，加快主办厂和所办集体企业的改制改组。

4．比照国企的并轨政策妥善安置厂办集体企业离岗职工

对因长期停产而离岗的厂办集体企业职工，依法解除劳动关系后应给予经济补偿，补偿标准可比照国企并轨试点的政策执行，费用由国家、地方和企业共同承担。

5．在目前低保标准的基础上适当提高集体企业退休人员的补助标准

对长期因关停无经营活动，来参加基本养老保险社会统筹，且无力缴纳基本养老保险的厂办集体企业退休人员，建议在目前低保标准的基础上，适当提高救助标准，妥善解决这部分职工的基本生活保障。

6．允许厂办集体企业的离岗职工享受国家再就业优惠政策

建议放宽国家再就业优惠政策的对象和范围，将厂办集体企业的离岗职工纳入再就业扶持对象，在就业培训、经营场所、税费减免和小额贷款等方面，享受与国有企业下岗失业人员同样的就业扶持政策。

(三)加强研究立法以促进集体经济的多种形式发展

1．加快合作经济研究和立法进程

目前，《农民合作经济组织法》已列入了全国人大立法计划。当前大量集体经济发展为合作经济，但城乡合作经济至今无法律地位，也无法在工商部门注册。所以应进行深人调查和专题研究，借鉴国外150多个国家和地区已制定的合作经济法，适时起草我国的《合作经济法》，通过法律来规范合作经济的组织行为，保护合作经济的合法权益，促进各类合作经济健康快速发展，

2．修改完善《乡村集体所有制企业条例》和《城镇集体所有制企业条例》

颁布于1990年和1991年的这两个条例，产生在我国确立社会主义市场经济体制之前，许多内容已不适应当前的发展状况。比如：设立、变更集体企业必须由政府主管部门审批；企业税后留利60％不得用于分配；投资主体多元化的城镇集体企业中，集体资产必须占51％以上；投资主体多元化的城镇集体企业，国家投资达到一定比例的，上级可以任免集体企业厂长经理等。建议结合集体经济发展的实际，适时对两个条例予以修改完善；

3，起草制定《城乡集体资产监督管理办法》

目前，城乡集体企业发展中存在着资产流失的现象，加之在企业改制中对集体资产的处置也缺乏法律规定和法律保障。为加强对集体资产的监督管理，建议制定《城乡集体资产监督管理办法)，确立集体资产出资人；规范集体资产的产权转让与变更；建立集体资产的运营与监督管理机制，使集体资产的所有者、经营者、管理者、监督者到位，各司其职，各负其责，促进集体企业建立现代产权制度。 

执笔人：  国家发改委中小企业司处长  顾  强  天津市城市集体经济联合会会长  张恒点