宏观体制改革对集体经济管理模式和联社职责定位带来的影响

武汉市工业合作联社  李登祥

党的十六届三中全会明确提出了完善社会主义市场经济体制的目标、任务、指导思想和原则，我国的经济体制改革进入了新的发展阶段：新时期新阶段经济体制改革的主要特征，就是在初步建立社会主义市场经济体制基础上，以宏观体制改革为重心，建成完善的社会主义市场经济体制，实现全面向市场经济体制转轨．从根本上消除束缚生产力发展的体制性障碍，为全面建设小康社会提供体制保证：随着宏观体制改革的深入发展，集体经济管理模式必将发生变化，联社的职能定位必将受到影响：因此，我们要深刻领会十六届三中全会的《决定》精神，关注宏观体制改革，尤其要关注政府职能的根本转变，搞好联社的战略定位：

一、城镇集体经济管理模式在宏观体制改革中的变化

我国前一时期改革的重点是在计划经济体制中引入市场机制，进而初步建立社会主义市场经济体制，所面临的主要任务是重塑市场经济的微观主体，国有企业改革是经济体制改革的中心环节。下一步的改革则将在主要依靠金融、财税和统一法规进行间接调控经济的同时，转变政府职能，致力于形成和完善能够使社会资源有效配置、经济有效运行的市场机制，建成完善的社会主义市场经济体制，创造能够最大限度地发挥人的积极性和创造性、进而提高社会整体创新能力的社会环境和制度：宏观经济体制改革和制度创新是完善市场经济体制的重要内容，也是我国最终实现全面向市场经济体制转轨的重要标志：宏观经济体制改革和制度创新，核心或本质是政府改革及其职能转变。十六届三中全会指出：要转变政府经济管理职能。以政府职能转变为中心的改革，将在国有经济布局战略性调整的基础上，对社会整个公共部门与管理部门进行全面的综合改革。因此有专家提出，政府要从经济建设型转变为公共服务型，面对宏观体制的改革，面对政府职能的根本转变，集体经济管理模式必将发生一些变化。

1．管理机构的变化。在我国的集体经济的管理体制中，长期实行政府主导的管理模式-近些年，虽然政府机构进行了重大改革，但政府主导集体经济管理的模式仍然存在：例如，一些地方撤销工业局后，将集体经济管理职能划归国有资产管理办公室，集体企业改革和集体资产处置等事项都要经国资办审批：随着宏观体制改革的向前推进，政府经济管理职能将发生根本性变化，政府经济管理职能从微观领域退出，把微观主体的经济活动交给市场调节，政府主要为市场主体服务和创造良好的发展环境：集体经济是我国社会主义市场经济的重要微观主体，因此，政府主导集体经济的管理模式必须进行改革。一是在政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开的宏观体制下，政府主导集体经济管理的行政构架没有存续的基础，国有资产管理机构也不能再兼管集体资产，不能对集体资产实施“国有授权经营”，不能把国有资产的“国资委——资产经营公司——企业”三层监管模式套用到集体资产上，二是政府需不需要设立专门集体资产管理机构值得商榷、但政府不充当集体经济的审批者应当是一个趋势：政府应当为包括集体经济在内的所有市场主体服务．政府的主要职责是创造市场经济发展的大环境，维护市场经济秩序，为经济发展提供有效的宏观调控；三是监管集体资产的职能可以由产权界定、评估审计等部门承担，但监管机构只能严格依法行使职权，不能行使集体资产所有者的职能，也不能代替集体资产的所有者来经营集体资产：集体资产由其所有者行使昕有者的职能。四是国家对集体经济的宏观管理和指导职能，统一到全社会的经济发展之中，由政府综合经济管理部门对集体经济的改革发展进行宏观调控。

2．管理方式的变化。在完善的社会主义市场体制下，政府不应当也不可能再充当经济建设的主体力量：从政府主导型经济向市场主导型经济转变，是市场化改革的必然趋势：政府应当把全部经济决策权归还给经济活动的当事人，政府不再是企业的“婆婆”，更不能充当企业的“老板”：过去很长一段时期，政府是按照管理国有经济的模式来管理集体经济：党的十六大以来，国有资产管理体制改革的步伐明显加快，国家对国有资产管理的身份由行政主管转变为所有权代表，政府对国有经济的管理方式发生了根本变化。但是，由于集体经济管理体制改革明显滞后，政府对集体经济的管理方式还没有发生实质性变化。随着宏观体制改革的深入进行，行政管理为主导的集体经济管理方式必将发生根本改变：一是集体经济是局部性的公有制经济形式，它不是由国家投资形成的，而是由劳动群众按照“自筹资金、自主经营、自负盈亏、民主管理”的原则形成和发展起来的，因此应当尊重集体企业“民办、民营、民享”的法律地位，使集体企业真正成为市场经济的法人实体，自主经营，自主管理，二是集体企业有明晰的产权边界，有特定的利益主体，对集体企业内部的终极产权不到位的弊端，要按照十六届三中全会《决定》的精神，“以明晰产权为重点深化集体企业改革，发展多种形式的集体经济”；国家对集体企业实行宏观指导，但不行使包括收益权、重大决策权和选择管理者的所有者管理权，也不包括拥有法人财产权；三是集体企业绝大部分是中小企业，应当加强中小企业指导机构中的集体企业专业部门，宏观上指导和推进集体企业改革，为集体企业的发展提供政策指导，协调政府与集体企业之间的关系，完善社会化服务体系和市场管理体系，按照有关法律规章和市场运行规则对集体经济进行监督管理。

3．管理层次的变化。在传统的集体经济管理体制中，有三个管理层次，即：政府机构——行业公司——集体企业。过去，集体经济管理的政府机构角色由工业局和集体企业管理办公室承担；在近几年的行政机构改革中，有些地方政府将这个角色交由国资办承担，同时由于国资办难以独立承担，又委托联社行使部分管理职能。行业公司对集体企业的管理职能现在有些淡化，但在一些地方仍没有完全消失!从这些管理层次来看，离市场经济的要求还有相当大的距离。宏观体制改革对集体经济管理模式影响的重要一个方面，就是大力推进集体经济管理的市场化进程，减少管理层次，淡化行政管理，强化法制监督，倡导自主管理和自律管理。因此由集体经济的自律性联合组织代替行政管理层次是一个较好的选择。这种联合组织可以是非行政化的联社，也可以是集体企业协会；在未来的集体企业管理体制中，集体经济联合组织的作用日益突出。第一，集体经济联合组织代表集体企业，维护集体企业的利益，是集体企业与政府的中介机构。第二，集体经济联合组织由集体企业自愿参加，按集体成员的意志办事，是集体企业的自治、自律、自我保护和增进自身利益的组织：第三，集体经济联合组织的基本职能是“指导、维护、协调、监督、服务”，这是适应我国市场经济体制要求的集体经济管理模式。

二、联社在宏观体制改革中的定位思考

联社的职责定位和运行方式是与集体经济的管理模式紧密相联的：宏观体制改革既对集体经济管理模式带来重要影响，也同时对联社的职责定位及运行方式产生重大影响：联社的现有职责定位、运行模式是在近几年的政府机构改革中形成的。几年来，联社在改革中积极拓展运行空间，逐步理顺联社与政府、联社与成员企业之间的关系，促进了成员企业的改革和发展。但是，就联社现行的机构性质和工作方式来看，还不能说是与社会主义市场经济体制相适应的，尤其是有些地方把联社作为政府的延伸机构，随着政府经济管理职能的根本转变，联社现有的运行模式将会在新一轮的改革中发生变化：因此，我们应当关注宏观体制改革的走向，分析和研究这种走向对联社的影响，探索与市场经济相适应的职责定位：

1．联社机构性质的定位。工业局撤销后，联社作为集体经济的联合组织保留下来，有些地方政府还赋予联社管理企业的职能，将联社作为市政府的目标责任单位，作为成员企业的领导和服务机构，使联社融“经济组织”、“行政职能”和“事业单位”为一体。从各地联社的机构现状来看，有的与行政机关合署办公，有的划转为企业，有的成为社团机构，有的作为独立的事业单位运行等等。联社机构无论采取何种形式存续，有一点是同一的，这就是联社的职能作用不可能由其他机构替代，联社承担着推进集体经济改革发展的重任，联社在社会主义市场经济中有生存的价值和发展的空间：但是，联社有存续的必要，与联社能够生存发展毕竟不是一回事：联社的生存发展还得靠自身的改革和体制完善。在宏观体制改革不断深入的形势下。政府的社会管理和公共服务职能必将确立，政府干预市场和介入经济活动的行为得以规范，政府对经济的管理纳入法治化轨道，政府淡出对微观经济主体的直接管理，不再委托其他机构对微观主体搞行政管理。如果联社仍然按行政纽带来定位，势必失去存续的基础；因此，联社应当从宏观体制的改革上考虑自身的定位：比较现实的选择是，把联社所履行的部分行政管理职能与所行使的所有者代表职能分开。一方面适应行政职能逐步淡化的趋势，把联社转为集体经济组织自律管理、自主管理的常设机构，联社代表成员单位的利益，为成员单位服务，联社与成员单位构成新型的行业纽带关系。另一方面组建联社资产经营机构，强化对联社资产管理经营职能，强化联社与成员单位的经济纽带关系：

2．联社运行方式的定位。联社有两大基本职能，一是管理职能，二是经济职能。联社的管理职能主要体现为对成员企业的“指导、维护、监督、协调、服务”，联社的经济职能主要体现为对集体资产的“投资、控股、管理、经营”。从联社目前的管理职能来看，有的联社是作为政府的目标责任单位运行的，联社相当于政府的直属工作机构：尽管这些联社在实际工作中，努力转变观念，尽可能从行政管理方式中走出来，积极探索指导和服务的运行方式，并在实践中取得了显著成效。但是，不可否认联社在履行管理职能中仍然带有较浓的行政色彩，行政纽带仍然是维系联社管理职能的主要因素。从联社的经济职能来看，有的联社为了生存需要，加强了资产管理和经营，开辟了收入渠道，并在营造创收机制上有所突破：但是，有的联社对其经济职能仍缺乏足够的重视，没有对联社的资产进行市场化运作：因此，适应宏观体制改革的需要，转变联社的运行方式是当务之急。一是要摆正联社的主体地位，联社不应作为企业的主管上级的身份充当运行主体．而应以集体经济自律组织的代表和联社资产代表的身份作为运行主体；二是要厘定联社的职责，联社的主要职责是为成员单位的利益搞好协调服务，管理和运作好联社资产，促进集体经济的发展，而不是按政府机构的职责运行；三是要按照联社组织的特点开展工作，社务活动强调民主，经济活动强调效益，切不可用行政方法搞社务，用行政方式运作资产。

3．联社工作重心的定位。完成政府的目标任务，促进成员企业的改革、发展和稳定，是联社近几年的工作重心。事实表明，抓好这个工作重心，联社才有地位，才有影响力和凝聚力，联社的自身发展才能处于比较有利的境地。这是由体制转轨时期的特点所决定的：也许正是因为它具有“过渡时期”的特点，因而在我国完善的社会主义市场经济体制的形成中，联社的工作重心势必发生变化；这种变化主要体现在联社的服务职能和经济职能上。也就是说，联社的工作重心将从管企业转移到服务于企业和管理资产上来，促进成员单位的共同发展和提高联社资产的营运效率成为联社的主要工作目标：尤其值得重视的是，加快联社的自身发展已到了刻不容缓的地步：因此联社工作重心首先应当定位到加快自身发展上来。当前应当对联社自身发展投入的力量偏弱的问题引起重视。要对联社的自身发展提高认识，克服守联社现有“摊子”的观念，增强抓好联社自身发展的紧迫性：一是要从改革发展的大环境上来认识加快联社自身发展的紧迫性。近几年，我国的经济发展成就举世瞩目，加快发展成为各行各业的第一要务；面对全国经济发展的大环境，联社自身不发展，或者不加快发展，联社将会失去立足之地。二是要从联社的职能作用上来认识加快自身发展的紧迫性。联社的管理效力、服务能力和经济实力，都源于自身发展，只有通过发展增强联社的综合能力，才能有效发挥联社的职能作用：三是从联社机构运转的需要上来认识加快自身发展的紧迫性。联社机构的费用来源不能依赖于财政补贴和管理费收入，财政制度改革和联社机构的可能变化，使财政对联社的补贴存有很多不确定因素，管理费收入受国家税收政策和企业经营状况的制约，联社的自营收人才是联社运转费用来源的主渠道和长远保障：由此看来，将联社的工作重心转移到自身发展上来，是由宏观改革对联社的职责定位和运行方式的重要影响所决定的。