对浦东新区城镇集体联合经济组织改革的思考

赵福生  陈芳华  杨燕华

联合经济组织是一定范围内的集体企业自愿加入、共同组建的共同体，它通过社员代表大会对自身进行民主管理，并负有对基层集体企业指导、维护、协调、服务等管理职能。

在集体经济的发展过程中，联合经济组织曾发挥了重要作用。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，联合经济组织的运行模式不符合现代企业制度，不适应市场经济的弊病日益显露，对联合经济组织的改革问题提到了议事日程上。本文试对浦东新区城镇集体联合经济组织的现状及改革问题提出粗浅的思考。

一、浦东新区城镇集体联合经济组织的发展过程和历史作用

联合经济组织是我国集体经济发展过程中特有的组织形态。在50年代的合作化运动中，为了指导个体、私营工商业进行社会主义改造，帮助众多的合作社发展生产，鼓励个体劳动者走合作化道路，建立丁集体联合经济组织——合作杜联合社(简称“联社”)。合作化运动以后，各级联社发挥政府与集体企业之间的桥梁和纽带作用，贯彻落实政府的各项政策，组织合作社开展互助合作。

浦东新区城镇集体联合经济组织主要有浦东新区城镇集体工业联合社(简称“工业联社”)和浦东新区供销合作总社(简称“供销合作社”)。

1．工业联社

工业联社企业主要来源于三部分：一是对私改造后，由个体手工业者组织起来的合作社企业；二是50年代升级为县属工业的社办企业，合作工厂；三是收并为县属企业的乡办企业。

浦东新区集体企业起源于原川沙县的个体手工业。解放前，个体手工业者。绝大部分是家庭作坊式经营，长期沿袭传统的手工操作方式。解放后，个体手工业劳动者为摆脱贫困，迫切要求组织起来，县政府有计划、有步骤地引导个体手工业经营者建立了合作社，走互助合作道路。1955年4月成立了川沙县手工业生产合作社联合筹委会和县人民政府手工业管理科，领导和管理手工业合作化和手工业生产，初步形成了政社合一的体制。1956年8月，召开了川沙县第一届手工业社员代表大会，正式成立川沙县手工业生产合作社联合社，制定了第一个手工业生产合作社章程，实现了手工业个体经济到集体经济的变革。

随着国家政策的变化和政治运动的开展，工业联社的发展也一波三折。1958年“大跃进”运动时，由于搞“一大二公”，手工业管理体制被肢解，到1961年经济调整时期，县手工业联社和手工业管理局重新恢复；1966年开始的“文化大革命”，县手工业局又一次被撤并，工业联社活动也不正常，直至1985年3月上海市郊县城镇集体(手工业)工业(社员)职工代表大会召开，上海市郊县城镇集体联合经济社成立后，川沙县工业局与工业联社实行政社合署办公。

1992年，川沙县工业局改制为浦东新区工业总公司，总公司的经理由联社主任兼任，联社的管理体制从政社合一变为企社合一；1998年，浦东新区工业总公司又改制为“浦工投资经营公司”，为了达到《公司法》中关于公司制企业必须有2个以上50个以下投资主体组成的规定，上海市城镇工业合作联社对县联社的借款转为投资股金，成为“浦工投资经营公司”的股东方之一，新区工业联社是大股东。

2．供销合作社

浦东新区供销合作总社的前身是川沙县供销合作总社，建立于1950年5月。50年代初，上海成立了市、县、乡(镇)三级供销合作社，乡(镇)供销合作社，又称基层供销社，是由初级杜社员群众入股组建的。下级供销合作社又均为上一级供销社的社员社，形成了供销合作社体系。1951年9月，川沙县供销合作总社召开了第一届社员代表大会，成立了县供销合作总社，通过了总社章程。总社章程规定，供销合作社的组织原则是民主集中制，社员代表大会为最高权力机构，由社员代表大会选举产生理事会，作为总社执行机构，由社员代表大会选举产生的监事会，作为总社监察机构。

在计划经济条件下，供销合作社的体制经历了频繁的归并收放。1958年5月县供销社合并于川沙县商业局，对供销社按照“二国营”的模式进行管理；1960年1月，恢复川沙县供销合作社，恢复集体所有制性质，1963年起恢复提取各项基金；“文化大革命”中，供销合作社又归并于川沙县商业局，1971年起，基层供销合作社利润全部上交，所需更新改造等资金由财政参照历年使用水平下拨，亏损由财政补贴；1973年又停止了这一做法；1978年8月恢复川沙县供销合作社，并将县商业局归并于县供销合作社，实行统一领导；1984年7月改称为川沙县供销合作总社，基层供销社参加县联社为社员社，恢复了集体所有制性质。1993年，撤县建区后，川沙县供销合作总社改名为浦东新区供销合作总社。

浦东新区工业联社、供销合作社在其形成、变化过程中，尽管由于政策的变化，联社体制曾多次变化，但是在当时的历史条件下，仍然发挥了积极的作用。

据统计，1956年底川沙县共组织手工业生产合作社、合作小组140家，参加人数达12807人。面对如此众多的合作企业和日益壮大的集体经济，应运而生的集体联合经济组织对组织起来走合作化道路的合作制企业开展组织、指导、协调和服务工作，巩固和发展了合作社企业，促进了集体经济的发展，受到了合作社的普遍欢迎。

随着党对经济工作指导方针的变化和“左”的思想影响，集体企业逐步违背了生产力发展的客观要求和职工的认识程度，盲目追求·一大二公”。由于受这种“左”的思想的指导，自负盈亏的合作社(小集体)经济转为联社经营、统负盈亏的大集体经济，企业的经营、管理、分配和用人机制等都模仿国营企业，演变成“二国营”模式。

在这一历史背景下，集体联合经济组织成为行业范围内产权主体代表，承担了一部分政府的管理职能，并在组织所属集体企业扩大生产、增加财政收入、解决城镇居民就业、畅通商品流通渠道、发展民族工业、促进集体经济发展等方面都发挥了不可替代的作用。

据2001年度浦东新区城镇集体企业会计年报数据显示，工业总公司与供销合作社的集体企业户数合计为123户，净资产88862万元，分别占浦东新区城镇集体企业统计数的25，9％和68．7％，集体联合经济组织的经济力量在浦东新区城镇集体经济中占有举足轻重的地位。

二、集体联合经济组织改革的必要性

近年来，浦东新区集体联合经济组织出现了日趋萎缩的走向，突出的表现为：

1．企业规模小，资产质量差。集体联合经济组织所屑企业规模小，小型企业在工业总公司和供销合作社分别占63％和83％，资产较为分散；企业主要分布在传统工业和商业服务业上，大部分是“三低”企业(产品科技含量低、附加值低、经营层次低)；工业联社所属的工业总公司的不实、不良资产达18391万元，占总资产的47．44％，占到整个浦东新区城镇集体企业不实、不良资产总数的30％以上，目前工业总公司债务官司不断，大部分企业的设备陈旧、产品老化、市场占有率极低，部分企业处于停产、半停产状态，供销合作社的基层企业大都也处于困境之中。

2．企业冗员多，历史&担重。由于集体联合经济组织历史较长，行业陈旧，且工业企业中大多从事劳动密集型，商贸企业中大多为一般营业员，故职工中年龄大、文化低、技能差的多，离退休职工多，职工下岗多，企业负担沉重。供销合作社2001年末在岗职工人数3616人，下岗人员2703人、离退休人员4680人，下岗和离退休人员合计数远远大于在岗职工人数，大量非生产性的开支增加了企业费用，减少了经营利润。

3．产权模糊，体制不活。由于集体联合经济组织经过长期的发展演变，隶属关系几经上收下放，集体资产被任意平调、划转，导致产权主体不清。企业现有的管理模式还未真正脱离计划经济体制下的管理模式，用人机制、分配机制、激励机制不活。

近年来集体经济的生存环境并不宽松，一方面，国家对国有企业的优惠政策集体企业无法像以前那样“参照执行”；另一方面，民营企业产权明晰、机制灵活的优势和外资企业的雄厚实力使集体企业又难以企及。随着浦东开发开放，外资企业大量涌入，民营企业不断发展，夹在国有和外资、民营企业中的传统的集体企业举步艰难，难以生存。

集体联合经济组织本身在体制上不适应市场经济发展的缺陷日益显露，主要表现为：

1．社企合一，定位不清。组建行业的联合经济组织，本来的目的是为了实现“合作社之间的合作”。联合经济组织成立之初，其职能主要是协助政府开展对合作社或集体企业的业务管理，本身不从事经营活动，工作经费来源于所属合作社上缴的管理费。在计划经济时期，随着政府机构的改革，政府赋予联社一定的行政职能，特别是川沙县工业局和商业局撤销，集体联合经济组织两块牌子一套班子的政社合一管理模式，使联合经济组织的功能具有二重性，它既是集体企业的行政管理者，又是联合经济组织范围内劳动群众集体所有资产的产权代表；它既要对成员企业行使工作指导、政策协调等服务职能，又要管理并经营所属范围内的集体资产。

2．产权主体虚设，资产属性异化。《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第四条指出，集体企业联合经济组织的财产应属于其“范围内劳动群众集体所有”。但是如何使联社资产成为“范围内劳动群众集体所有”呢?这里有不少难题：一是集体企业几经变迁，原始投资难以追溯和确定。合作社社员最初是带资人社，个人产权明晰，但是后来退还了老社员的个人股金，新进人员不交股金，加上经过几十年的历史沿革，集体企业的组织形式、隶属关系、资产和人员的结构经历了撒、并、散、迁等多种变化，初创时的劳动者或死或调，劳动者群体历经易换和更迭，至今已面目全非，时至今日，企业的原始投资难以追溯和确定，很难讲清这些集体资产究竟应该归谁所有。二是联社和集体企业之间资产所有权归属模糊，产权关系难以明晰。按照目前供销合作社系统的产权界定政策，基层供销合作社和供销合作社企业的历年积累、所有者权益，包括社员人社股金、供销合作社资本、理事会(社务委员会)拨人资本、资本公积金、盈余公积金和未分配利润等资产，界定为供销合作总社(联合经济组织)集体资产。对此，不少基层企业持不同意见，他们认为，社员人股的资产及其积累应归社员所有，基层社资产应归企业所有，区县供销社无权平调。三是集体资产属性异化。《集体所有制企业条例》明确规定，集体联合经济组织的资产属于全体成员集体所有。联合经济组织只是作为这些资产管理的责任者。在计划经济时期，联社用这些资金在行业内开展互助合作，帮助集体企业拓展生产业务，扶持发展新兴产业和行业。而现在，联合经济组织的职能已经错位。

3．互助功能退化，监督约束机制弱化。互助合作是联合经济组织最基本的功能，也是基层供销社、集体工业企业加入联合经济组织的最直接动力。联合经济组织在建立初期有较为严格的民主管理制度，每年的财务工作报告都要由社员代表大会审查和批准，联社的积累主要用于成员单位的互助合作。随着时间的推移，集体资产逐步由联社直接运作，互助合作功能不断萎缩。

4．社会环境发生变化，联社体制基础改变。根据中共中央、国务院在《关于进一步深化供销合作社改革的决定》(中发《1995，5号)中指出：“要保证人社农民共同所有财产，共同享受权益，共同承担责任和义务”，从全国范围内讲，供销合作社改革的最终目标是办成真正的农民合作经济组织。但从浦东范围看，社会环境发生了很大的变化，城市化程度越来越高，“三农”职能微乎其微，供销合作社作为农副产品收购和农村商品销售主渠道的功能日渐削弱。目前浦东供销合作社内，既无真正意义上的农民，又无人社股金；而且，作为“合作社的联合社”，其所属企业都在进行改制，或集体资产整体退出，或实行民营化改造，原来意义上的合作社已不复存在，“皮之不存，毛将焉附”?

目前，对联社的改革存在种种疑虑。我们认为，合作经济是市场经济的产物，社会主义市场经济越发展，合作经济越有光明前途。中国加入WTO，建立社会主义市场经济体系，要求所有企业建立现代企业制度，联社的改革势在必行。

三、对集体联合经济组织改革的基本构思

1．推进联合经济组织所属企业的改革

基层集体企业要改变“二国营”的模式，建立产权明晰的现代企业制度。可以恢复为真正的合作制，改制为股份合作制、合伙制，也可转变为多元投资的有限责任公司或私营企业。集体联合经济组织要根据企业的不同情况，制定切合实际的改革模式，指导企业搞好改革，使企业真正成为具有内在活力的市场主体。

2．联合经济组织自身的改革

联合经济组织所属企业建立现代企业制度后，联合经济组织的行政管理职能已不复存在，联合经济组织面临着何去何从的历史选择。随着所属企业的改制，联合经济组织可改制为公司制企业。

浦东新区集体联合经济组织的资产占城镇集体资产的一半以上，如何处理好这部分资产是改革成败的关键。由于集体资产的形成过程很复杂，产权归属很难划清，只能根据“尊重历史、立足改革、宜粗不宜细”的指导思想来明晰产权关系。

一是从量化存量资产着手，返还劳动积累，确立劳动者个人所有权。从理论上来说，联合经济组织内的全体职工(包括离退休人员)对集体存量资产都有一定比例的所有权和收益权。考虑到操作上的难度，目前在基层企业的集体资产可首先明晰产权。在企业改制过程中，存量集体资产主要用于支付改制成本，若有结余，可依据职工在企业的工龄、岗位任职时间、对企业贡献等要素把集体资产量化到个人名下，存量资产量化必须与转变职工身份，建立新的劳动关系结合起来。

二是划出一部分联社资产，作为企业的改革成本。一部分处于困境的集体企业，现有的存量资产难以维持基本的改革成本。为了鼓励企业改革，联社要划出一定比例的资产，解决改革过程中的职工分流问题，只有把职工安置好了，老企业才能放下包袱，新企业才能稳定发展。

三是划出一部分联社资产，作为离退休职工的补充养老收入。离退休人员在联合经济组织的发展过程中作出了很大贡献。将联社资产明确一定的比例专门用于改善离退休职工的生活，这是保障集体企业老职工基本利益的明智做法。

(作者单位：上海市浦东新区政府集体费产管理办公室)