合作经济法制建设 以法制建设促进合作经济发展

朱  驎  李起东

 《中华人民共和国城镇集体所有制企业 条例》(以下简称{条例》)颁布已经十年。过 去的十年在我国社会主义现代化建设和集体 经济发展的历史上都是不寻常的十年。邓小平南巡谈话和党的十四大，明确我国经济体 制改革的目标是建立社会主义市场经济体 制。党的十五大制订“坚持公有制为主体、多 种所有制经济共同发展的基本经济制度”，要求进一步调整和完善所有制结构，九届全国 人大第二次会议通过了相应的宪法修正案。 随着从计划经济体制向市场经济体制这一具 有全局意义的根本性转变的推进，我国经济形势和经济生活的各方面都发生了具有深远 意义的变化，城镇集体企业面临的内外环境 与《条例)颁布当时的情况已经不可同日而语。因此，在纪念《条例)颁布十年的时候，讨 论加强改革城市集体经济、发展合作经济的 法制建设问题，十分必要。

 过去的十年是城市集体经济改革和发展 取得成就的十年，同时也是它从走向高潮又 趋向低落的十年。十年中，集体企业改革取得了许多成功经验，集体经济理论研究也取 得了许多新成果。但把集体经济的现状放在 我国经济转轨的整体背景中观察，它从计划 经济向市场经济转变的进程无疑落后于其他所有制经济，甚至可以说，它总体上还深陷在 计划经济的羁绊之中。《条例》作为我国城市 集体经济的第一部而且是唯一的一部行政法 规，已不完全适应社会主义市场经济体制初步建立的新时期经济发展的要求。国务院有 关部委和许多地方政府，虽然按市场经济要 求，就若干局部的、具体的问题分别制定了一 些规章或政策，但政出多门，各行其是，没有上升为法律或法规，缺乏统一性和权威性，不 能满足改革集体经济、发展合作经济的要求。 由于法制建设严重滞后，对于出现的许多新 情况、新问题、新矛盾，人们无所适从：例如，有的地方政府部门对全国清产核资产权界定 结果不认帐，规定不经他们重新界定就是产 权不明晰，就不可以进行改制；有些国资管理 部门规定集体资产归它管理；国有控股公司统一管理集体企业，企业的经营决策都要经 它们批准；有的不规范联社以集体企业的“上 级”自居，根据自己的需要任意平调集体资 产；对集体企业的侵权事件层出不穷，执法、司法不公现象相当普遍，劳动者保护自己合 法权益十分艰难；等等。曾经创造过辉煌业 绩的城市集体经济现在面临着举步维艰的困 境，相当大一批企业濒临破产。所有这些都表明，按照社会主义市场经济客观规律的要 求，对改革集体经济、发展合作经济的法制建 设问题进行讨论、促进制定相关法律，已经刻 不容缓。

 本文仅就以法制建设促进合作经济发展 的几个基本问题提出建议。

 (一)修改宪法的相关条款。现行关于城 市集体经济、集体企业的法律、法规囿于已经过时的经济理论和指导思想，不能正确反映 当前的现实和发展趋势．客观上已经成为改 革集体经济、发展合作经济的最大困难所在。 根本原因是宪法第八条第二款：“城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等 行业的各种形式的合作经济，都是社会主义 劳动群众集体所有制经济”。大家知道，合作 经济是市场经济的产物，集体经济是计划经济的产物，两者不是同一范畴。但在这里，合 作经济和集体经济却成了同义语，以致人们 可以用前者来解释后者，又可以而且实际上 成为主流的是用后者来解释前者，成了一个循环论证的命题，合作制所以演变成集体 制，是推行“半社会主义的合作杜要向完全社 会主义的全民所有制过渡”的结果，是人们熟 知的那个“一大二公”思想的物化。拔乱反正，正本清源，宪法的相关条款应该修改。

 合作经济和集体经济是两个相互冲突、 不能统一的范畴，更不能等同起来。前者是 客观经济规律的反映，后者只代表一个已经过去的历史阶段的意识形态的要求：以市场 经济的客观经济规律为依据，实事求是，承认 历史，尊重现实，着眼未来，我们就必须承认： (1)从历史的过程来说，在我国，先有合作经 济后有集体经济，各种形式的合作经济经过 改造、过渡，成为现今的集体经济；没有合作 经济就没有集体经济。(2)从经济性质来说， 在合作经济组织中，劳动者互助合作，不剥削 他人，因而其性质是生产资料的社会主义公 有制，不是私有制；(3)从财产法律关系来 说，同为生产资料的公有制，合作经济不同于 国有经济即全民所有制经济，其财产仅归属 于组成该合作经济组织的劳动者所有。(4) 从产权制度来说，合作经济的产权制度是财 产归劳动者个人所有，由劳动者集体共同占 有，互助合作，民主管理。这就是市场经济中早巳存在且在现今国际上通行的合作制的产 权制度。综合起来，合作经济是集体经济的 历史本源，集体经济是合作经济的历史扭曲； 集体经济是合作经济的异化，合作经济是集体经济的回归；集体经济是计划经济的产物， 合作经济是市场经济的必需；合作产权制以 确认劳动者个人所有为前提，集体产权制以 不承认劳动者个人所有为先决。以与市场经济相匹配的合作制来改革改造改组并最终取 代与计划经济相匹配的集体制，是社会主义 市场经济体制在我国已经确立的历史必然。 集体经济是对合作经济的否定，现在需要再否定，扬弃集体经济，发展合作经济。被扭曲 了的经济形态应该回复到正常的状态：将“劳 动群众集体所有制”正名为“劳动群众合作所 有制”，将“集体企业”正名为“合作企业”；将 “各种形式的合作经济，都是社会主义劳动群 众集体所有制经济”修正为“各种形式的合作 经济，都是生产资料的社会主义公有制经 济”。全民所有制和劳动群众的合作所有制，是生产资料社会主义公有制的两种基本形 式，共同组成我国社会主义经济制度的基础， 共同占有主体地位。

 (二)尽快制订合作经济组织法。社会主 义市场经济体制已经初步建立的现实，要求发展多种形式的合作经济。投有多种形式的 合作经济，市场经济体制就不能说是健全的。 西方经济发达国家大多为生产、消费、金融、 住宅等合作社制定了法律并形成了比较完备的法律体系。现在的迫切任务是以法制建设 推动集体经济改革和合作经济发展，结束我 国合作经济无法可依的历史。1998年3月， 30多个全国人大代表联名提交议案，再次提 请抓紧制定《中华人民共和国合作社法》，人大常委会通过列入立法计划，但是迄今没有 下文。劳动群众合作所有制是社会主义初级 阶段基本经济制度的组成部分，理应同其他 所有制经济一样取得自己明确的法律地位，国家的法律制度当然应该为其提供平等的、 充分的法律保护；

 从马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论 到江泽民“三个代表”重要思想，都一以贯之 地鼓励、指导、保护劳动者通过互助合作走共同谋生、共同致富的道路。为劳动者的合作 经济提供充分的法律保障，是社会主义法制 建设的基本任务之一；有人主张，经济体制 改革的目标是建立市场经济体制，因此应该淡化所有制因素，只能够按照企业的组织形 式建立企业立法体系。主张淡化所有制的另 一个理由，就是加入珊，同国际接轨，国际 上只讲现代企业，不讲所有制。但是这种“淡化论”不符合中国特色社会主义理论原则，不 符合社会主义市场经济规律，不符合社会主 义初级阶段基本经济制度，不符合“三个代 表”的重要思想。社会主义初级阶段基本经济制度就是关于所有制的经济制度，与国际 接轨并不是不要坚持这个基本经济制度，不 是要将中国的社会主义经济制度与外国的资 本主义经济制度接轨，更不是要把中国特色的社会主义市场经济与国际资本主义等同起 来，相反，建立市场经济，强调与国际接轨，倒 是应该尽快为合作经济立法，以法制促进处 于弱势地位劳动者根本利益的实现，保护他们的合法权益不受侵犯。现在的任务是创建 有中国特色的合作经济法律体系，把所有制 标准和市场经济要求结合起来。具体说来就 是：按照出资人制度、资本构成、责任性质等因素来划分企业组织形式，按照劳动者的劳 动联合和劳动者的资本联合程度来划分企业 类型。两者是可以有机结合起来的，《乡镇企 业法}就是这种结合的一个范例。淡化所有 制，就是取消所有制区别，实质是限制、取消 劳动者的财产所有权。

 一般说来，应该首先制定城市和农村统 一的合作经济组织法，然后分别为农村合作 经济和城市合作经济立法，形成全国统一的合作经济法律体系。但是，由于城乡经济、文 化、体制环境等差别巨大，由于城乡合作经济 组织的任务、经营方式、组织形式、活动空间 等特点各异，在全国统一立法中对所有基本问题取得完全一致的认识需要很长的过程． 一时难以做到。因此有必要为城市合作经济 先行立法。

 (三)城市合作经济立法的制度形式。城 市合作经济立法的制度形式应该是综合法和单行法相结合，属于基本企业法的一种，同公 司法、独资企业法、合伙企业法等并列；同时 根据它鼓励、扶持和帮助合作企业发展的立 法精神，它又与国有企业法、乡镇企业法、私营企业法等一起，具有特种企业法的特色，并 且和辅助企业法的一般原则相协调。具体说 来，建议全国人大制定《中华人民共和国城市 合作企业法》。

 城市合作企业法是国家指导、组织和调 控城市合作经济的重要手段，是调整城市各 种形式的合作经济组织在进行生产、交换、分配和消费活动过程中所产生的各种社会关系 的法律规定，也是对城市合作企业的性质、地 位、任务、权利和义务、组织原则、法人治理结 构、内部管理以及与政府的关系、法律责任、企业设立、变更、终止等的法律规定。城市各 种形式的合作企业都应由该法对它们统一进 行规范。它是促进城市合作经济发展的法律 规范，也是城市合作经济劳动者保护自己合法权益的法律武器。

 由于我国幅员辽阔，区域经济差异很大， 一部城市合作企业法难于充分满足各地实际 需要，因此各省、市、自治区可以根据城市合作企业法的规定，制订适用于当地的实施办 法或实施细则。

 (四)城市合作企业法的调整对象。城市 合作经济是城市劳动者为实现共同就业、共同富裕，互助合作，自愿组合，自筹资金，以劳 动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主， 按劳分配和按生产要素分配相结合的社会主 义劳动群众合作所有制经济。其经济性质都是社会主义劳动群众合作所有制，其实现形 式即企业的经营方式和组织形式，可以而且 应该多种多样：因此，城市合作企业法调整 的范围包括在城市手工业、工业、建筑业、运输业、商业，以及科技、文化、社会中介和社区 服务等领域设立的下列企业：

 1．按合作制原则组建的财产归本企业 劳动者按份共有为主的企业，如股份合作制 企业，劳动就业服务企业，合作社企业；

 2．按合作制原则组建的财产由本企业 劳动者按份共有和一定范围内的劳动者共同 共有为主的企业，如社会福利企业，社区公益性服务企业；

 3．合作企业自愿组建的联合经济组织 或合作联社，联合经济组织投资举办的企业。

 合作企业称公司的，可冠名为合作公司。 合作公司也列为本法调整的对象，

 上述各类企业总称为城市合作企业，是 城市各种形式合作经济的载体：

 (五)城市合作企业法的基本原则。城市 合作企业法应该充分体现下列原则：国家鼓励、指导和帮助合作经济发展；合作企业是独 立的市场主体；国家保护合作企业的合法权 益；合作企业实行民主管理，自主经营。

 1．国家鼓励、指导和帮助城市合作经济 发展。这是我国的社会制度、政治制度和政 权性质决定了的，也是市场经济客观规律所要求的。由市场经济中的弱势群体为主组建 的合作企业，同由以资本为主的强势群体组 建的其他企业，事实上不处于平等地位，不应 以法律上的表面公平掩盖经济上的实质不公平。因此，国家应以多种多样的优惠政策或 措施扶持其发展。合作企业法对市场准人标 准的确定，国家资源和国有土地使有权的取 得，税收的减免，信贷和财政的扶持，市场信息共享，法律援助，等等，都应有明确的优惠 待遇规定。

 2．合作企业法人是独立的市场主体。 合作企业具备法人条件的，是企业法人，在法 律上是独立的市场主体。合作企业是劳动者自愿组合、联合劳动、自筹资金、自主经营、自 负盈亏、民主管理、按劳分配、人股分红、互助 合作、共同富裕的经济组织，除了接受国家法 律和政府的行政管理外，不隶屑于任何行政机关，不附属于任何没有资产关系的组织和 个人。它同所有其他企业法人一样，依法独 立享有民事权利和承担民事义务。除了法定 的前置审批外，对它的设立、变更和终止，包括合并、分立、迁移、停业、解散和破产，或主 要登记事项的变更，不设置特别限制。合作 企业有权自愿组建、参加和退出合作企业的 联合经济组织，依照该联合经济组织的章程规定，享受权利，承担义务。

 3．合法权益受法律保护。严格禁止任 何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏合 作企业的财产。必须明确规定，合作经济组织的财产只是组成该经济组织的劳动者所有 的财产，不是全民所有的财产，也不是没有具 体产权主体的“公共财产”。这是保护合作企 业劳动者财产权的要义所在：劳动者和其他出资人的出资组成企业法人财产，由企业法 人占有、使用和处分，其收益、转让等终级所 有权归出资人所有。因此，合作企业法人的 诉讼权，一般由企业法定代表人行使，但是关于产权争议的诉讼权，合作企业劳动者有权 以出资人身份提起诉讼或参加诉讼，追究侵 权者的法律责任。

 4．民主管理，自主经营。这里有两个基 本问题必须具体化，即民主管理的制度形式 和管理人员的任免。民主管理的制度形式也就是企业法人的治理结构。应该按照现代企 业制度的一般要求，建立社员(股东)会、理事 (董事)会和监事会，明确规定它们的职权。 取消职工(代表)大会的规定。对管理人员的 选举和罢免，关键是企业法定代表人的选举 和罢免。对选举和罢免方法要有基本的统一规定：对劳动者权益和所有者权益分别实行 ·一人一票”和“一股一票”的表决方式。法定 代表人是企业法人的代表人，只能通过选举 产生，拒绝任何机关的任免，法定代表人不是国家公务员，不具有行政级别，不列入党政 干部序列。法定代表人的任职资格遵循工商 行政管理法规的一般限制性规定，不另设其 他规定。法定代表人人选的提出，应通过民主协商的方式。劳动者和其他出资人可以提 出自己的候选人。企业党组织对候选人的任 职资格进行审查。对侵犯合作企业劳动者民 主管理权的行为，合作企业劳动者有权通过法律程序追究侵权者的法律责任。合作企业 的合法的经营活动不受任何组织和个人的干 涉，它有权根据自己的需要自主选择经营方 式，自主决定经营管理中的重大问题，无需行政机关批准。

 (六)城市合作企业的设立和终止。城市 合作企业的设立分为发起设立和改制设立两种。

 1．发起设立。8个以上的劳动者就可以 作为发起人，按城市合作企业法及工商企业登记的法律法规，申请设立城市合作企业。 合作企业的设立必须具备有关法律、法规规 定的条件，但无需经过任何政府部门批准。 其经营范围不受限制，法律另有规定的除外。

 2．改制设立。原有集体企业经过改制， 办理工商企业变更登记后设立为城市合作企 业。原有集体企业改制难现在已经成为严重制约城市合作经济发展的瓶颈。根本原因是 集体企业劳动者没有进行企业改革的自主权 ——没有主管机关的批准不可以改革。经济 效益好或尚好的企业，上级不让改；经营困难的企业，上级要甩包袱，但又限制过多，职工 不愿接受。应该明确，原有集体企业，除了濒 临破产的以外，都必须改制，不允许改制就是 属违法。尊重原有集体企业劳动者进行企业改制的自主权，取消主管机关批准制。这里 的关键是正确认识和处理集体企业改制过程 中所谓的国有资产“流失”问题，亦即集体企 业改制是否会侵犯他人的财产权?经过清产 核资和产权界定后，产权已经明晰，这个问题 应该不存在。如果经界定确有国有资产，一 般应在作出必要的扣除并乘以变现率后退出。另一个问题是存量资产可否量化?应该 量化集体企业历年积累的存量资产，在职工 增资人股的前提下，将其按一定比例以配股的方式，分配归每一个职工所有。这不是“私 分”集体资产，而是明晰产权的必需。如果发 现集体企业在改革时故意侵占他人财产，该 财产所有人应依法追索并要求赔偿。

 合作企业的终止，除被依法撤销、宣告破 产或其他法定原因外，必须并只能由代表三 分之二以上表决权的职工投票通过，无需上级批准；主要登记事项的变更也应如此。

 (七)注册资本的筹集和构成。合作企业 必须有最低限度的注册资本。注册资本的基本构成是劳动者为取得在本企业进行联合劳 动的资格作为出资人的投资。出资以等额股 份计算。劳动者持股应大体均等，经营者可 以适当多持股。这就是劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合。同时，合作企业可以吸 收外来投资，包括法人和企业外自然人的投 资。但外来投资一般不应超过注册资本的 49％。外来投资达到49％时也不具有控股 权，因为劳动者的资本联合应作为一个统一 主体计算他们的股权。主要经营者或经营者 群体持股的份额，也应不超过注册资本的 49％。这就是劳动者的劳动联合和劳动者的 资本联合为主。

 (八)合作企业的劳动制度。合作企业必 须彻底取消与计划经济体制相匹配的“铁饭碗和大锅饭”制度，其劳动制度应按《劳动法》 和有关行政法规建立。全面执行劳动合同 制，取消没有固定期限的劳动合同。从终身 聘用过渡到能进能出，是一项重大改革。在这个改革过程中，劳动者身份的转变应该得 到经济补偿。补偿金来源于存量资产，补偿 所得用于在本企业投资人股，重新就业。不 愿意在本企业就业的，可以将补偿金带走。允许少量职工不入股，他们只是雇佣劳动者， 一般不超过职工总数的5—10％或者更多一点。劳动者的投资入股是取得合作企业劳动 者资格的必要条件之一。

 (九)合作企业的内部分配。合作企业的 内部分配实行按劳分配和按生产要素分配相结合的制度。税前分配，即进入成本的工资、 津贴、奖金等标准，按照相关法律、法规和规 章的一般规定执行。税后分配，由企业章程 约定或由决策机构提出方案经权力机构审议通过后执行。任何组织和个人都不得以任何 借口于涉企业的分配自主权。关于所谓“不 可分割的公共积累”，必须明确：“公共”的范 围只限于本企业的所有者，与企业外部人无关，它只是“共同积累”。此其一。其二，“不 可分割”应该有时间限制，即在本企业存续期 间不可分割，一旦企业终止，则必须分割。清 算所有的剩余财产，应按法律和企业章程的规定，归出资人所有(没有改制的集体企业归 劳动群众集体所有)，任何上级机关或其他组织都无权处置：其三，共同积累的比例和积 累资产的存在形式，应该依照财会法规的规 定提取，统一作为所有者权益列入“资本公积 金”和“盈余公积金”。在法定会计科目以外不应再单独列出所谓的公共积累基金。提倡 设立“职工个人资本帐户”，以利筹集资金发 展生产。

 {十)合作企业的破产。合作企业破产难 是当前一个突出的问题，难就难在有一个行政程序凌驾于法律程序之上：没有上级批准 不能依法破产。《民事诉讼法)第二百零六条 规定的企业法人破产还债程序的适用范围，虽然没有将集体企业排除在外，但集体企业 破产申请几乎不能在法院立案。城市合作企 业法应该明确规定，合作企业破产适用《民事 诉讼法》企业法人破产还债程序，其全部财产包括无形资产可以同国有企业一样通过法定 程序拍卖或转让，优先用于安置职工。

 (十一)合作企业的联合经济组织。联合 经济组织是合作企业自愿组建的企业法人，不是行政事业法人或社团组织，其组织形式 一般为有限责任公司，有条件的也可以依法 组建股份有限公司。联合经济组织作为企 业，不具有行政管理职能，以防止其异化为变相的行政机构。参加联合经济组织的合作企 业是该联合经济组织的出资人，依照共同制 定的章程，承担义务，享有权利。其主要权利 是财产所有权以及由财产所有权决定的收益权、经营者选择权，参与重大决策权。在联合 经济组织违背出资人利益时，它们可以改组 或退出该联合经济组织。

 (十二)组建械市合作企业协会。合作企 业协会是在政府和合作企业之间起纽带和桥梁作用的中介组织，代表分散的弱小的合作 企业向政府进言，反映企业的呼声，帮助企业 维护自己的合法权益，并进行自律。一般应 按城市行政区划组建合作企业协会。条件具备时，应该组建全国城市合作企业协会。

 (十三)设立城市合作经济发展基金。此 项基金按城市行政区划设立，专门用于帮助劳动者通过互助合作实现就业、扶持城市合 作企业发展，此项基金不同于计划经济时期 的合作社基金，其来源是政府预算拨款、城市 合作企业每年上缴地方税金增长部分中的一定比例的税金、基金运用产生的收益，以及城 市合作企业和社会各方面自愿提供的资金： 其管理者是由政府、合作企业协会和企业三 方面的代表组成的专门委员会。

 (十四)国家对城市合作经济的管理。国 务院应该指定国家经贸委为主代表国家负责对城市合作企业的行政管理，有关部门按照 各自的职责协同实施。政府行政管理的职责 是：规划、协调、监督、服务，落实国家鼓励、扶 持和帮助合作经济发展的政策。各级城市人民政府也应这样办。城市合作企业依法办理 设立、变更或注销登记后．应向当地政府行政 管理部门备案：任何一级的政府行政管理部 门都不得干涉合作企业合法的生产经营活动。合作企业的资产不属于国有资产管理的 范围。