关于城镇老集体企业的管理体制及政策问题

北京市于工业生产合作社联合总社

 城镇老集体企业是指20世纪五、六十年 代合作化时期组建、发展起来的集体企业，这类集体企业自成立至今，经历了曲折的发展 道路。改革开放以来，我们党和国家的工作 重点转移到经济建设方面上来，提倡多种经 济形式并存，大力发展生产力，城镇集体经济在国民经济中的地位、作用逐渐确立。国务 院1992年颁布的《中华人民共和国城镇集体 所有制企业条例》对城镇集体所有制企业的性质、地位、权利和义务、内部经营机制、领导 管理体制、财产利益关系、同政府的关系等， 都做了具体规定。《条例》还对保护、引导城 镇集体经济健康发展等方面都做了原则规定。应该说，《条例》的出台使城镇集体经济 的发展有了法律上的保证，创造了比较好的 外部环境，所以，十年来城镇集体经济有了较 大的发展。同时，我们也应看到，城镇集体经济的发展很不平衡，城镇区街、三产、商贸、服 务等新兴行业的集体企业发展迅速，而城镇 老集体企业的发展步伐却十分艰难，大部分 企业生产逐年萎缩，经济效益滑坡逐年加剧，有相当一部分企业甚至濒临破产边缘，

 造成老集体企业处于困境的原因是多方 面的，其中一个重要的原因是政府各级管理 部门对城镇集体经济的管理和有关政策只顾及了集体经济的一般性，而忽视了城镇老集 体企业的特殊性，即它的历史形成的“二国 营”的属性。所谓“二国营”就是名为集体企 业，而实际并不完全是按《条例》规定的“自愿组合、自筹资金、独立核算、自负盈亏、自主经 营、民主管理、集体积累、自主支配、按劳分 配、入股分红”的原则组建和运行的。老集体 企业成立几十年，历经政策调整、企业变迁，人员更替，企业现存的职工和经营者都不是 企业的原始出资人，企业普遍存在产权主体 虚置，投资人不明晰的状况。并且，它的领导 管理体制，经营机制、利益分配等都是按照国有企业的模式运作的。在我国经济转型期 时，国有企业存在的种种弊端，老集体企业也 都有，而集体企业应具有的对市场经济良好 的适应能力，老集体企业却不具备，所以，把它与改革开放以后滋生发展起来的各类集体 企业不加区别地同等对待，势必产生很多问 题，从目前，看突出表现在以下两个方面：

 一、管理体制问题

 对城镇老集体企业的管理，从历史的沿 革看，一直是由二轻(轻工)局、总公司对所属 的国有和集体企业行使行政和行业管理职 能，联社与二轻局(总公司)合署办公。改革 开放以后，特别是党的十五大以后，我国加快 了政府职能的转变。企业主管部门的行政管 理职能逐步弱化，同时深化企业改革，把企业推向市场。从北京市的情况看，北京市各工 业管理部门已改制为国有资产控股公司或有 限责任公司，由市政府授权对所属的企事业 单位的国有资产行使出资者的权利，进行经营管理。控股公司与所属企业的关系不再是 行政上下级隶属关系，而是一种资产关系。 对企业由原来的行政管理为主转为资产经营 为主，原来承担的政府职能或是上交市经委，或是下放到区县地方管理，如统计、养老保险 等。而对集体企业的管理，只是在政府同意 组建控股公司的批文中提到：在剥离行政和 行业管理职能前，控股公司暂作为原二轻所属集体企事业单位的上级主管单位，负责有 关管理工作。但是怎么管、管什么就没有具 体规定。于是就出现两个问题，一是控股公 司本身就是个企业，它与所属国有企业是母于公司的关系，一切要按企业化管理，用一个 企业性质的公司来管理集体企业，与其职能 是不相适应的。二是管什么，政府并未授权 经营管理集体资产，按照《条例》的规定，集体企业享有充分的自主权，即使作为主管部门 基本上也没有什么可管，中华全国手工业合 作总社会同国家有关部门制定、下发过一些 有关集体企业管理、改革的规定，但是在地方基本上都没有执行，所以目前对老集体企业 的管理基本上是一个盲区，实际上就是把老 集体企业同一般的集体企业一样，放手推向 了市场。我们知道，在国有中小企业放开搞活的同时，国家资产所有者的职能同时在加 强，制定了一系列有关国有资产监督管理的 规定，以及国企下岗、退休职工生活保障的规 定，来保障国有资产不流失和社会稳定。但是，把没有确定的资产所有者约束，“二国营” 式的老集体企业放手推向市场，实践证明，问 题很多，后果很不好，有相当一部分企业不仅 没有发展，反而生产萎缩、资产流失、职工下岗、上访不断。如北京毛衣针厂于1994年盘 活了一处厂址，得到了3000万元转让金，这对于一个集体所有制小企业来说是一笔不小 的财富，用好了企业可以得到脱胎换骨的改 造，但是，由于它是一个集体所有制企业，主 管部门无权干预和有效监督这笔资金的使用，企业终因决策失误和人为的责任等原因， 3000万元只建成了一个半拉子工程，企业不 仅没有得到发展，还背上了沉重的包袱。现在这个企业已经营不下去了，濒临破产，职工 生活无保障，五年经营者换了三任，无人对经 营成果负责，职工上访告状，最终还要主管部 门来收底。而现在的主管部门既无权，又无钱，又不管政策，所以对这种濒临死亡的企业 也无能为力，实际上，主管部门对老集体企业 的管理处于“管不了”又“放不下”的两难境 地，这种权利在企业，责任在主管部门的状况再也不能继续下去了。因此说，缄镇集体企 业的管理体制问题亟待解决。

 二、集体经济政策问题

 从历史上看，相比国有与集体经济的政 策在一定程度上就存在着不平等，虽经企业 及有关方面不断反映呼吁，但一直未见有多大改观，这种情况一直延续至今。目前突出 的问题是结构调整得不到政策支持，破产无 门。如，自九十年代以来国家发布的有关深 化企业改革，搞活企业的政策、法规，基本上都是为国企制定的，有“破产法”、“全民所有 制工业企业转换经营机制条例”、“关于停产 整顿、被兼并、解散和破产企业贷款停减缓利 息处理问题的通知”等。依照这些规定，国有企业可以在调整兼并时得到资金支持，银行 债务可享受“停息挂帐”、“还本付息”等优惠， 国企经营不下去，最终还可以破产，有个了结 的办法。而这些政策集体企业基本上都不能参照执行。国家制定经济政策，是针对我国 经济运行、发展、改革中的突出问题和矛盾制 定的，国有与集体因所有制不同，政策上有区 别也是应该的，但是不加区别地将“二国营” 老集体企业也排斥在外，就有很多问题。原 因还是前面说过的，老集体企业不同于一般 的集体企业，有其特殊性，它不会自生自灭， 搞不好会引发一系列社会问题；

 在深化集体企业改革方面，老集体企业 的存量资产如何明晰是一个关键问题，但是 这方面的政策一直不明确，以致各地政出多门，做法上很不一致。按照有的规定，可以由 企业在职职工成立一个组织来代表集体资 产，享受权益；有的企业经营者到集体企业没 几年，按照有的规定就可以堂而皇之地把大额集体资产量化到自己名下；有的搞实量化， 有的搞虚量化，量化的依据繁杂且很难做到 公平合理。对此，职工特别是退休、下岗职工 很有意见。由于历史形成的这块集体资产无法追溯到原始投资人，现在要使其做到明晰 化，必然很难做到合理合法，这已成为阻碍深 化集体企业改革的一大难题。

 综上，对老集体企业的管理和政策问题 应引起政府及有关部门的高度重视，在深化 改革中，要针对老集体企业的特殊性，建立健全相应的管理体制和采取适宜的政策措施， 使城镇老集体企业在不断深化的市场经济体 制下得到生存和发展。

 关于对老集体企业的管理，在放开搞活 的原则下，主要应针对老集体企业产权主体 虚置，出资人不明的状况，加强集体资产的管理。对其它属于集体企业应有的经营自主 权，则不应干预。具体的管理方式有三种：一 是由政府成立集体企业专管部门，进行行政 管理，负责对老集体企业资产进行监管。二是由政府授权改制后的二轻公司代行管理集 体企业的职能：职责同上。三是由政府授权 联社代行管理集体企业的职能。职责同上：

 我们倾向于第三种办法，因为联社与集 体企业之间本身就存在着资产纽带关系和校 联社章程建立起来的权利与义务关系，建立起管理关系有一定的基础，同时，赋予联社管 理集体企业的职能有利于联社在新的历史时 期发挥更大的作用。