大力推进城镇集体经济发展

—纪念《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》颁布十周年

中华全国手工业合作总社主任  陈士能

 {中华人民共和国城镇集体所有制企业 条例》(以下简称《条例》)颁布已经{‘周年、 这是建国以来我国制定的关于城镇集体经济 唯一的一部综合性法规。《条例》以我国《宪法》为依据，坚持党和政府支持、发展劳动群 众集体经济的一贯思想，肯定了改革开放以 来城镇集体企业在探索中取得的新经验，推 动了城镇集体企业体制的改革创新及生产的发展。与此同时，随着社会主义市场经济的 深化和现代企业制度的建立，《条例》中的一 些规定，已与当前企业改革的实际情况不相 适应。因此，以邓小平理论和江泽民总书记 “七一”重要讲话为指导，以改革创新的精神 纪念《条例》颁布十周年，大力发展多种形式 的集体经济，不断完善国家关于城镇集体经 济的政策法规，是我国集体经济持续、快速、健康发展的重要保证。

 一、《条例》的颁布和实施，促 进了城镇集体经济的改革与发展

 《条例》是建国以来我国制定的关于城镇 集体企业唯一的一部综合性法规，它对城镇 集体企业的性质、在国民经济中的地位、应当遵循的原则、担负的任务、内部的管理运营机 制、财产的管理和分配以及企业与政府的关 系等都作了明确的规定。这是城镇集体经济 发展中前所未有的一件大事。

 1．(条例)为城镇集体企业产权制度改革提供了依据

 长期以来，由于受“左”的思想影响，城镇 集体工业企业劳动者的个人产权被否定，股 金、劳动分红等按合作制原则建立起来的制度被取消，形成了名为集体所有，实为职工 “空有”的“二国营”。企业的产权主体模糊， 没有落实到人；产权组成封闭、影响外来股东 的进入；治理结构中所有权、经营权、收益权缺乏界定，所有者与经营者之间没有形成互 相制衡的机制。80年代以后，随着计划经济 向市场经济的转变，不少城镇集体企业开始改革“二国营”的模式，在经济活动中，出现多 种形式的产权组合。《条例》肯定了城镇集体 企业改变产权关系模糊、产权制度封闭的改 革实践，开始强调集体所有的实质是看劳动群众对企业的控制力，《条例》总纲部分明确 地提出城镇集体企业“劳动群众集体所有”的 三种形式，即一是企业范围内的劳动者所有； 二是联合经济组织范围内的劳动者所有：三是劳动者所有占企业资产的51％以上，经原 审批部门批准，可以适当降低。在资产管理 部分中明确规定，“职工股金，归职工个人所有”，“集体企业外的单位和个人的投资，归投 资者所有”，“投资者可以依法转让或继承”等 等。这些规定从法律上肯定了城镇集体企业 和联社的独立法人地位，肯定了资产所有者主体，为以后的城镇集体企业产权制度改革， 实现产权主体多元化；为所有权、经营权结合 的多种形式以及组织形式的多样化，提供了 法律依据。

 2．《条例)促进了多种形式的城镇集体企 业的发展

 {条例》的颁布，推进了城镇集体企业产 权制度的改革与创新。以轻工集体工业企业 为例，十年来，单一投资主体的总数减少48． 2％，多元投资主体的总数迅速增加，1998年 与1996年相比，年平均增长近70％。据2000 年中华全国手工业合作总社向100多个县级 以上联社所属企业的调查反映，已改制为股 份合作制、有限责任公司的企业数为总数的 78％。企业产权制度改革中创造的劳动者的 劳动联合与劳动者的资本联合为主的股份合 作制得到了充分肯定。从轻工系统看，集体企业发生了可喜的变化：

 (1)产权主体多元化；集体企业的产权 主体从联社、企业劳动者的共同共有发展为 职工以自然人持股的按份共有，以及吸纳企业外部的个人或法人参股。其中，职工持股 制度符合合作制的基本原则，是对“二国营” 产权制度的彻底否定。企业职工个人持股的 两种方式：一是职工直接持股，指职工出资以自然人的身份直接持有企业的股份；二是职 工间接持般，指职工出资组建员工持股公司、 持股会、基金会或资产管理公司等法人组织， 其资金投资企业成为股东。职工间接持股的企业内部股东少，股权集中，决策效率高，职 工间接持股法人组织作为企业的大股东有利 于形成职工、经营者、外来股东互相制衡的治 理结构，保障了职工的整体利益，更加值得倡导。

 (2)产权结构开放化。50年代的合作企 业产权制度是封闭的，按照传统合作制原则，实行“一人一票”的规定，所有权、经营权、收 益权的安排同归一体，排斥外来资本的进入。 随着市场经济的发展和产权主体的多元化， 二些集体企业创造了既开放又能保证职工控制权的产权结构新形式：一是企业股本结构 从职工全资转变为职工绝对控股或不到 50％的相对控股，力求用集体小资本运作社会的大资本；二是企业建立法人治理结构，从 所有权、经营权合一转变为“两权分离”，职工 “双重身份”依法界定，提高了企业运行的效 率；三是企业采取多种经营方式，促进经济快速发展，有的委托经营，聘用企业外部“能人” (职业经理)经营管理；有的集体和私人业主双层经营，优势互补；有的形成开发、制造、销 售各方的“市场链”，合作者共享利益。

 (3)组织形式多样化。过去，城镇集体企 业特别是联合经济组织，大都实行政社合一、 统负盈亏，凡事由上级领导决定。《条例》明确了城镇集体企业的独立法人地位，使企业 有了自主选择组织形式的权力。城镇集体经 济量大面广，经营品种成千上万，规模大小悬 殊，科技水平参差不齐。企业根据生产力水平和发展的需要，可以自主选择适合自己的 组织形式，如合作制企业、股份合作制企业、 职工持股公司等。

 3．(条例)巩固了集体经济的地位，城镇集体企业出现了向上发展的好势头

 十多年来，轻工集体企业在产权制度改 革中，把改制与改组、改造结合起来，提高了 企业的经济效益和发展后劲，增强了企业的竞争能力。青岛海尔，合肥荣事达，广东科 隆，上海华生化工厂，浙江新潮实业有限公司 等一批优秀企业都是在轻工集体企业的基础 卜改革发展壮大的。这些企业不仅带动了轻工业的发展，同时，为保证我国国民经济持 续、快速的发展，为国家增加财政收入，为保 持社会稳定，为劳动者充分就业，作出了很大 的贡献。近年来，轻工集体企业的发展已走出低谷，职工人均劳动生产率和工资水平逐 年有所上升。据《中国轻工业年鉴》资料统 计，轻工集体企业近十年来相当一部分企业 通过改制转向股份制、联营和其他形式，多元投资主体的集体工业企业数不断增加。1996 年全国轻工集体企业中股份制工业企业为 677户；1997年为1037户，比1996年增长53． 18％，1998年为1920户，比1997年增长 85％。劳动生产率和职X．2E资收入同步上升，轻工集体工业企业人均劳动生产率t995 年后3年的上升速度超过前5年的上升速 度，其中1998年的入均劳动生产率比1997 年增长49．1％；职工工资收入稳步上升，1998 年比上年增长了24．19％；利税总额回升，亏损减少，企业主要经济指标在波动中上升。 1998年亏损额从上年的53．59亿元迅速下降 为29．57亿元。

 轻工集体企业改革带来的变化以及成功 的实例显示，过去的十年是城镇集体经济改 革和发展取得进步的十年，也是面临新的困难和机遇的十年。《条例》的颁布给城镇集体 企业带来了新的生机和活力。

二、坚持党对集体经济的一贯方针，大力发展集体经济

 《条例》颁布十年来，城镇集体企业的改 革取得了巨大成绩。但是由于种种原因，城 镇集体企业的发展速度还落后于其他企业，《条例》在贯彻执行的过程中、各地的情况也 不平衡。城镇集体企业职工个人产权问题没 有从根本上解决，侵占集体财产和侵害职工 利益的事时有发生。当前纪念《条例》，要坚持党对集体经济的一贯方针，以改革创新的 精神，为城镇集体企业发展创造良好的环境。

 1．大力宣传集体经济是我国社会主义 公有制经济的基本组成部分的思想，坚持改 革开放以来党对集体经济的一贯方针

 改革开放以来，党和政府对集体经济十 分重视，并在一系列法律、法规中作出重要规 定。

 1982年12月颁发的中华人民共和国宪 法第一章总纲有4条明确规定了集体经济的 性质及其在国民经济中的地位及其组织。 1999年3月，对《宪法》第六条作了修改，进 一步明确：“中华人民共和国的社会主义经济 制度的基础是生产资料的社会主义公有制， 即全民所有制和劳动群众集体所有制。”“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、 多种听有制经济共同发展的基本经济制度”。 总纲第八条规定“城镇中的手工业、工业、建 筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济，都是社会主义劳动群众集体 所有制经济。国家保护城乡集体经济组织的 合法的权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经 济的发展。”

 1983年4月14日国务院《城镇集体所有制经济若干政策问题的暂行规定》中指出， “城镇集体所有制经济是社会主义公有制经 济的一个重要组成部分，是我国基本的经济 形式之一。它适合我国生产力发展的水平，有旺盛的生命力。发展城镇集体所有制经 济，是党和国家的一项长期的、重要的政策， 不是权宜之计”。“对于歧视、限制、打击、并 吞城镇集体所有制企业的错误作法和违法行为，各级人民政府及其业务主管部门应予严 肃处理。”

 1991年颁布的《条例》强调：“城镇集体 所有制经济是我国社会主义公有制经济的一 个基本组成部分，国家鼓励和扶持城镇集体所有制经济的发展。”

 党的十五大重申集体经济是公有制经济 的重要组成部分。江泽民同志在十五大报告 中指出“，集体所有制经济是公有制经济的重要组成部分。集体经济可以体现共同致富原 则，可以广泛吸收社会分散资金，缓解就业压 力，增加公共积累和国家税收。要支持、鼓励 和帮助城乡多种形式集体经济的发展。”“劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的 集体经济，尤其要提倡和鼓励”。

 党的十五届四中全会通过的《中共中央 关于国有企业改革和发展若干重大问题的决 定》指出，“在坚持国有、集体等公有制经济为主的前提下，鼓励和引导个体、私营等非公有 制经济的发展。”

 党的十五届五中全会通过的我国“十五” 计划纲要明确规定：“坚持公有制为主体、多 种所有制经济共同发展的基本经济制度，” “发挥国有经济在国民经济中的主导作用。 发展多种形式的集体经济，支持、鼓励和引导 私营、个体企业健康发展：”

 可见，党和国家不仅充分肯定集体经济 的地位和作用，把集体经济纳入国民经济的 发展规划，而且对改革开放中出现的多种形式的集体经济给予了积极的支持和鼓励：

 2．学习“三个代表”的重要思想，大力发 展集体经济

 江泽民同志“三个代表”的重要思想，高 屋建瓴，总揽全局，贯穿实事求是的辩证唯物 主义的思想，是新世纪全面加强党的建设的伟大纲领，也是我们高度认识发展集体经济 的重要性、正确认识市场经济条件下集体经 济新内涵的理论指南：

 首先，从集体经济与国民经济发展的关 系看，集体经济是我国国民经济的重要组成 部分，集体经济对我国国民经济发展的贡献是其他所有制经济不可替代的。据全国第三 次工业普查的数据显示，集体企业占小企业 总数的20，1％，而其创造的产值占小企业产 值总数的51％。据统计，2000年上海集体经 济占全市国内生产总值的18．3甲c，在一、二、 三产业中都有集体经济。上海集体企业(含 股份合作制企业)9，320户，从业人数56．98 万人，实现工业总产值2，340．06亿元，分别 占全市总数的47．76％、22．89％、10．6％。上 海集体企业尤其是股份合作制企业不仅量大 面广，而且资产运作效率高于国有企业。 2000年上海集体企业资产利税率为8．56%；同年，国有企业资产利税率为4．96％：集体 企业资产利税率比国有企业高出3．6个百分 点：这些数据反映出集体企业尤其是改制后 的股份合作制企业具有较强的生命力，对国民经济的发展，社会稳定，扩大就业举足轻 重。

 其次，从集体经济与公有制经济的关系 看，集体所有制作为我国公有制形式之一，体 现厂广大劳动人民群众的利益。改制后的股份合作制企业或职工持股公司提倡劳动与资 本共享利益的思想，有利于劳动和资本要素 合理配置，形成产权主体多元化和治理结构 规范化：这种新型的企业产权制度为公有制多种实现形式的创新提供了活力，与市场经 济发展中出现的合作制、职工持股制、混合昕 有制等企业制度也是一致的。集体经济所提 倡的“互助合作”的精神，与我们党所倡导的 “共同富裕”的思想相吻合：

 朱镕基同志在接见出席全国轻工集体企 业第五届职工(社员)代表大会的代表时曾说 过，轻工集体企业是我国国民经济的重要组 成部分，在历史上曾经起过重大的作用，在今 后我国走向现代化的进程中也一定会发挥更大的作用：朱镕基同志强调，各级政府要致 力于减轻企业的负担，要把轻工集体企业办 成职工和社员自己的企业：

 因此，探索公有制多种实现形式，走有中 国特色社会主义道路，大力发展集体经济，是 我们丁作的重要内容；

 三、不断完善《条例》，探索城 镇集体企业改革的新途径

 马克思主义具有与时俱进的特色，党的 方针政策以及法律、法规也必须适应发展了 的实际需要。《条例》的颁布先于{公司法》， 且颁布十年来一直未做过修改，一些内容已 不适应当前城镇集体企业改革和发展的状 况，需要进行修改、补充和完善。因此，要根据党的十五大精神，吸纳《公司法》所体现的 现代企业制度思想，从政策法规上支持城镇 集体所有制的多种实现形式，把改制与结构 调整，技术创新结合起来，城镇集体企业才能从产权制度改革中获得新生。

 1．修订{条例)，使城镇集体经济法规适应企业改革发展的需要

 (1)关于集体企业财产的归属问题。《条 例》第四条规定城镇集体企业财产属于劳动 群众集体所有，但这种“集体所有”既没有明确劳动者按份所有，也没有规定劳动者共同 共有的出资人。企业改制时，有的部门就把 “集体所有”的资产看作是无人所有的“无主 财产”，提出要收归国有或划归主管部门所有，这是对劳动者权益的侵犯，也是违反《条 例》的。在工商登记时，共同共有财产没有出 资人，无法设立公司制企业，出资人问题已经 成为集体企业改制的突出障碍：在集体企业改制为股份合作制企业中形成的劳动者的劳 动联合与劳动者的资本联合为主的特征已经 得到党的十五大的充分肯定。所以，关于集 体企业财产的归属，建议修改为“劳动者共同所有，可以是按份所有，也可以是共同共有”， 国家要从法律上支持集体企业选择共同共有 财产出资人的法人形式。

 (2)关于集体企业劳动群众投资为主股 权结构的规定：《条例》要求在投资主体为两 个或者两个以上的集体企业中“劳动群众集体所有的财产占企业全部财产的比例，一般 应不低于51％”；《乡镇企业法》第二条规定， “乡镇企业是指农村集体经济组织或农民投资为主，在乡镇举办的承担支持农业义务的 各类企业”，投资为主是指“农村集体经济组 织或者农民投资超过50％，或者虽然不足 50％，但能起到控股或者实际支配作用：”我 们认为，从有利于城镇集体企业形成开放的 产权制度，并与市场经济的要求相吻合，《条例》第四条可以吸纳《乡镇企业法》第二条的 提法，改为“城镇集体经济组织或者劳动者个 人投资超过50％，或者虽然不足50％，但能 起到控股或者实际支配作用。”

 (3)关于集体企业职I出资要素的规定： 《条例)没有明确集体企业劳动群众出资的形 式：《合伙企业法》第十一条规定，“合伙人可 以用货币、实物、土地使用权、知识产权或者 其他财产权利出资”，“经全体合伙人协商一致，合伙人也可以用劳务出资”。上海市政府 促进小企业发展的政策规定“具有创造能力 的人力资本(管理才能、技术专长、有转化潜能的智力成果(专利发明、技术成果)等要素 可视作物化资本，作为无形资产投资。无形资产可占注册资本的20％。以高新技术成 果人股的可占注册资本的35％”。我们认为，承认劳动要素出资是集体企业的基本特 征，其他经济性质的企业也在采用这种做法， 集体企业更应恢复自己的本来面目，《条例》 应增加规定，明确“集体企业职工的出资要素为货币、实物、劳务以及其他智力成果等”。

 (4)关于集体企业组织形式和治理结构 的规定：《条例》对集体企业的组织形式没有 具体规定。私营企业的组织形式有“个人独资、合伙制、公司制等”，《公司法》明确国有企 业可采用独资、股份制等形式。我们认为，集 体企业组织形式的多样化是体现公有制实现 形式的重要方面，符合社会主义市场经济条件下企业发展多样化的趋势。《条例》对集体 企业的组织形式应增加一款，明确“合作制、 股份合作制、公司制等是集体企业可采用的 组织形式”。由于企业组织形式的多样化，《条例》规定的企业治理结构(厂长、职代会等 条款)已经不适应企业改革的实践，必然提出按企业组织形式确定治理结构的要求。只有 从法律上肯定集体企业治理结构的多种形 式，界定所有者、经营者、劳动者的权、责、利． 才能保证城镇集体企业改革健康发展。

 此外，对城镇集体企业产权制度改革的 主要形式——股份合作制，国家要适时地制 定《股份合作制企业法》、《合作制企业法》，从法律上支持集体企业产权制度的改革和创 新。

 2．从企业实际出发，努力探索城镇集体 企业改革创新的新途径

 (1)把存量资产返回与转变职工身份结 合起来，确立集体企业劳动者的资产所有权。 轻工集体企业中，由于职工原始资本增值、劳动积累沉淀以及国家优惠政策等主要原因， 大都形成一块经过产权界定属于企业劳动群 众所有而产权关系没有明晰到职工个人的存 量资产。2000年国税部门已经明确，集体所 有制企业在改制为股份合作制企业时可以将 有关资产量化给职工个人。各地对存量资产 量化也有具体政策规定。所以，集体企业在改制时把存量资产返回给职工，引导职工转 变身份，这不是集体资产流失，而是企业改制 的途径之一；一些改制成功的企业设置离退 休人员保障股，在职职工个人股，企业岗位股，处理好离退休职工、在职职工以及经营者 之间的关系；处理好眼前利益与长远利益的 关系，处理好存量资产返回与增资扩股的关 系。从而体现新型集体企业产权制度的生命力。政府与社会各界应该从舆论和政策上鼓 励和支持城镇集体企业这样的探索。

 (2)把制度创新与技术创新结合起来，选 择符合企业生产力发展的组织形式。在计划 经济时期，城镇集体企业集中于传统工业行业。随着市场经济的发展，有的企业产品落 后、设备陈旧；有的企业队伍老化，资产质量 差等等。不改变这种状况，城镇集体企业是 不会有多大生命力的。有些改制成功的企业结合技术改造，结构调整，先后进行股份合作 制、公司制的制度创新，根据在技术创新中承 担风险大小确定经营者群体与职工持股的差 距，为外来技术人员设置技术股。这样，不仅为企业发展筹措了资金，还形成了明晰的产 权关系和股权化的激励制约机制，企业的综 合实力得到了快速提升。事实证明，产权制 度的改革与创新能为企业带来活力，这种活力一旦作用于技术创新，就会进发出提高企 业生产力的巨大能量。

 (3)把集体企业与联社的改制结合起来， 整合资源，上下互动。新中国建立以后，为使 轻工集体企业更好地发展，加强企业间的合作，各地都建立了联合经济组织·——联社。 过去，由于长期的“政社合一”体制，限制了联 社职能的发挥。随着政府机构改革的深化， 政社开始分开，从总社到各级联社逐步进行了法人登记，联社的改革和制度创新已经成 为十分迫切的问题。联社大都与企业有着直 接的产权关系，联社在供应、销售、融资、技术 进步及向政府提出共性问题的政策建议等方面为企业做了大量工作。集体企业大部分是 中小企业，在市场竞争中处于弱势，尤其是我 国加入WTO以后集体企业更需要加强合作。在这种背景下，要进一步强化联社与企业、联 社与联社之间的资产纽带关系，以及集体资 产与国有、私有等多种所有制的互相参股的 关系，形成亡下左右的经济联合体，走出产权制度改革的新路。一是降低联社持股比重， 在企业中形成联社参股，职工控投的股权结 构，支持经营者持大股，把控制权还给职工， 这样做有利于拓展企业经营规模，还能形成一种制衡机制，克服经营者的非理性行为，保 障职工的根本利益；二是抓住市场机遇，整合 联社与企业的人力与物力资源，在项目、开 发、制造、销售、服务等环节形成产权组合的 “链”，这样做有利于集中联社、企业、经营者 的优势，摆脱旧体制束缚，形成多种形式集体 经济创业的孵化机制；三是各级政府要支持 联社进行法人登记工作，使联社成为政府与集体企业之间的指导服务机构。政府委托联 社规划集体经济发展，指导企业改制，企业自 愿参加成为成员单位，交纳会费或管理费，联 社维护集体资产，为企业经营活动提供各种服务，协调企业之间的经济联合，根据服务内 容和合作程度，形成联社与企业双层经营的 新形式。这些都需要以法规的形式固定下 来。

 各级政府应加强对城镇集体经济的政策 指导，允许集体企业享有与国有企业相同的 政策，为城镇集体经济的改革与发展创造必要的环境。我们建议国务院明确有关部门组 织力量对《条例)进行修改、补充，使其能在新 形势下促进城镇集体经济的全面发展。

 当前，我国已经进入了改革开放的新时 期，面对经济全球化趋势与我国人世后新的 变化，城镇集体经济的发展充满机遇和挑战。《条例》的制定、颁布和不断地完善，不仅从法 律上支持多种形式的城镇集体经济的发展， 而且《条例》所倡导的改革创新精神，将成为 城镇集体企业进入知识经济新时代源源不断的原动力。让我们高举邓小平理论伟大旗 帜，以江泽民同志“七一”重要讲话为指导，促 进我国城镇集体经济持续、健康、快速地发 展。