关于上海城镇集体企业破产问题的研究

上海市集体工业经济研究会“上海城镇集体经济改革、发展专题调研”之二

    我国试行企业破产制度是从城镇集体企业起步的。全国第一部关于企业破产法规，是专门适用于城镇集体所有制工业企业的地方性法规。①全国首例破产企业是一家集体所有制工业企业。②但是，1986年颁布的《中华人民共和国企业破产法(试行)》，规定只“适用于全民所有制企业”，城镇集体企业破产在全国范围内无法可依。《中华人民共和国民事诉讼法》(1991年)明确作出“企业法人破产还债程序”的规定后，集体企业破产仍然没有得到正常的实施，依法宣告破产的企业寥寥无几。本市集体企业破产也几乎完全停顿。然而，一些集体企业必须实行破产是现实存在的急迫需要，因为有相当数量的集体企业早已严重亏损，负债累累，不能支付到期债务，甚至资不抵债，生产经营长期处于“不死不活的植物人”状态。已经处于破产境地的企业不能依法宣告破产，不利于保护债权人利益，不利于维护市场经济秩序，不利于贯彻优胜劣汰原则，不利于实现资源的优化配置，最终不利于社会主义市场经济体制的建立和发展完善。当前，城镇集体企业破产问题必须有大的突破，否则不仅严重制约集体经济的健康发展，而且也会对搞活国有企业产生消极的影响。在我国，如果没有充满活力的集体经济的协调发展，国有经济也不可能真正搞活。

  集体企业破产的法律根据

    和实际困难

    以破产还债和破产淘汰为主要内容的企业破产制度，是市场经济正常运行的基本机制之一。没有企业破产制度就没有健全的富有竞争活力的市场经济。这无论对资本主义市场经济还是对社会主义市场经济，都是如此。因此，80年代初期，在改革开放方针的指引之下，我国就开始了企业破产的立法研究，一些经济体制改革试点城市也开始进行企业破产试点。经过近十年的探索，现在不仅国有企业有法可依，而且集体企业破产也有了基本完备的法律。政府和主管部门为规范破产，推进兼并，安置职工再就业，还陆续制订了不少政策。当前集体企业破产的法律、法规和政策，可以分为直接适用的和参照适用的两类。它们都是集体企业破产的法律根据。

    《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》是城镇集体企业破产直接适用的主要法律法规。“民法通则”规定了企业可以依法宣告破产以及破产的基本程序和破产责任等基本原则。“民事诉讼法”以整个章节专门作了详细规定，这就是第十九章的“企业法人破产还债程序”。这是一个完备而严谨的法律程序。虽然它的条文只有8条，但对破产条件、破产申请、破产公告、债权人权利、破产清算、破产和解、优先受偿权和清偿顺序以及适用范围等等，都作了明晰而准确的规定。“集体企业条例”对集体企业依法宣告破产和终止的原则，进行清算和清偿各种债务、费用的顺序，剩余财产分配处理办法等，作了具体的可操作的规定。它的规定同“民事诉讼法”的规定是一致的。

    最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法)若干问题的意见》中的第240～253条，是关于包括集体企业在内的非国有企业破产的司法解释，也是可以直接适用的。该司法解释的第253条规定：“人民法院审理破产还债案件，除适用民事诉讼法第十九章的规定外，并可参照《中华人民共和国企业破产法<试行)》的有关规定。”根据这条具有法律效力的司法解释，“企业破产法”中关于国有企业破产的一般原则和程序，以及破产后各种问题的处理，集体企业破产也可参照执行。可“参照”的解释，进一步为集体企业破产在法律上铺平了道路。

    企业破产作为一种市场经济的基本机制，本来并不区分企业所有制性质。不管是何种性质的企业，在它经营不善，不能适应市场需要，严重亏损，不能支付到期债务的时候，都必须破产还债，从而实现优胜劣汰。但是，由于我国特定的原因，现行法律法规和政策，却把它们区别对待。全民企业适用的破产法集体企业不能直接适用，只可“参照”执行。参照并不是必须，实际执行时还是有许多的不同。这是我国企业破产制度在法律上还有待进一步完善的表现。不分企业类型的全国统一的破产法还有待制订。正是这种“区别对待”，给集体企业破产带来了严重的困难。

    1．破产企业职工安置费用无著。“破产法”和“民事诉讼法”对破产财产分配或清偿的顺序所作的规定都是一样的，列在第一位置的都是“破产企业所欠职工工资和劳动保险费用”，但没有职工就业安置费用，“城镇集体企业条例”在剩余财产处理的规定中列出了“就业安置和职业培训费用”，但现在等待依法破产的集体企业，早就资不抵债，除了划拨土地使用权以外，大都没有什么剩余财产可以用于职工安置。国务院《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》和《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业的补充通知》，虽然都用划拨土地使用权处置所得安置职工就业的规定，但又仅限于全民企业。破产的集体企业职工再就业，没有必要的资金来源，成了一个严重问题。

    2．债权人不支持破产。申请破产是债权人的法定权利，破产首先是为了维护债权人的利益。在一般情况下，破产申请是债权人首先提出的。但现在的情况恰恰相反，许多债权人不支持破产。在集体企业的债务构成中，国有银行是最大债权人，实施破产的结果，本来受偿最多的应该是银行，现在却是银行受损失最大。虽然，不破产，银行也不可能收回贷款，但银行呆、坏帐准备金的使用是有计划、有指标的，没有债权银行的同意，法院一般不可能受理破产申请。 

    3．债务担保人的连带责任。集体企业债务主要是欠银行的债务，银行贷款一般都有主管部门或联合经济组织担保。实施破产的结果，担保人必须立即履行连带责任，有些担保人甚至就要因此连带破产。为了避免这种结果，他们都会行使某种权力和影响，不赞成破产。

    4。破产企业财产范围不清。“民法通则”第四十八条规定：“集体所有制企业法人以企业所有的财产承担民事责任”。破产财产的范围当然就是归该企业法人所有的财产。但是，现在许多集体企业还没有建立企业法人财产制度，更没有普遍进行产权界定，有些应该归属于企业的财产实际上并没有被企业占有，例如不少企业的财产被平调，被上级或联合经济组织挪用，流失在外。划拨土地使用权置换补偿收入是不是归属于集体所有，现在还在争论之中，也有本不属于集体企业的财产被企业长期占用的情形。这就形成了破产企业财产范围不清的问题。如果这个问题得不到正确解决，就有可能造成本应列入破产财产范围的部分财产没有列入，从而减少清偿能力，损害债权人利益，或者误破了他人的财产。   

    5．破产费用过大，破产程序复杂，历时过长，破产费用有法院受理费、资产评估费、律师费、清算费、资产清理和拍买费等。按破产企业规模为100万元估算，这些费用总在10万元以上。一般濒临破产的集体企业根本承担不起，或者根本拿不出这笔现金。按“民事诉讼法”规定的企业法人破产还债程序，小全业难以主动掌握。根据经验估计，破产诉讼所需时间，从开始到终结，一般需要12～18个月，甚至更长。这个漫长的过程也是困难小企业难以承受的。

    规范城镇集体企业破产

    的政策建议

    目前我国的企业破产，受三个基本条件的约束：一是社会保障体系还没有完善建立起来，已经建立的部分，保障能力还十分薄弱，不足以充分解决职工包括离退休职工安置的问题。二是中央提供核销银行呆帐准备金的能力有限，对破产企业的数量不能不严加限制。加上破产企业的财产变现可能性极低，真是“穷得叮当响”，绝大部分企业厂房破烂，设备陈旧，即使贱价甩卖也少人间津，因而清偿能力几乎没有，这就使对破产企业的范围和数量的限制更加严格。三是需要再就业的劳动者同劳动力市场需求不相匹配。在我国正在推行“两个根本性转变”的历史时期，过去那种劳动密集型产业大发展连带对劳动者劳动技能等素质要求不高的“大规模就业”，已经逐渐成为过去，代之而起的是高新技术和第三产业的蓬勃兴起。这需要大批训练有素的劳动力。但是主要由当年回城知青组成的破产企业待安置职工，在就业观念、知识结构、年龄、体力条件和转业改行的技术准备等方面，不适应这种新兴劳动力市场需求；而对他们进行培训，则需要时间，需要资金，这样，集体企业破产问题就很难被安排到政府的日程表上。

    对具备破产条件的集体企业不实行破产，可能造成的经济和社会损失会更大，城镇集体企业破产势在必行。为了推进城镇集体企业破产的实施，我们提出建议如下。

    一、对具备破产条件企业实施有计划破产。当前应该破产的集体企业数量很大，不可能一下子统统破产，只能有计划地分批实施，可由集体企业的主管部门提出应实施破产企业名单，报市协调小组；根据统筹安排的原则，分期纳入全市企业破产和职工再就业年度工作计划，经批准后分系统组织实施。

    所谓“具备破产条件’首先是指破产的法定条件，这就是“民事诉讼法”规定的“严重亏损，无力清偿到期债务”的企业法人。但并不是所有具备这个条件的企业都必须立即实施破产，因为还有一个破产的社会承受能力问题。从现实出发，当前在法定条件之外，还应附加如下条件：

    1．连续三年以上严重亏损；

    2．亏损额或负债超过资产100％以上；

    3．销售收入在不纳税、不支付利息、只能支付最低工资的情况下，仍然亏损；

    4．产品没有市场或没有可销售的产品，也没有产品开发或转产、转行能力；

    5．没有被兼并或重组的可能。

    二、制定上海市城镇集体企业适用的地方性破产规范，特别是运用“民事诉讼法”中的“简易程序”，试行小额破产。所谓小额破产，是指事实清楚，债权债务关系明确，破产财产或债务额不大，例如在100万元以下的破产案件。人民法院审理普通破产案件，是在“第一审普通程序”的基础上启动破产还债程序的，这就造成程序复杂，诉讼时间过长，费用过大。如果采用“简易程序”，可以缩短债权申报时限，可以不召开债权人会议，不进行资产评估，不设立清算组，破产费用和诉讼时间就会大大减少，对维护社会稳定有好处。

    上海在全国率先建立现代企业制度，今年要求建成现代企业制度的基本框架。培育企业的优胜劣汰机制是其中的重要内容，集体企业当然也不应例外。鉴于现行全国性破产法律并不统一，实施上有许多困难，上海完全可以以地方法规或规章的形式制订上海地方适用的小企业(包括集体企业)破产条例或暂行办法。国内有些地方例如深圳特区就是这样做的，取得了良好的效果。中小型企业在上海占有很大的比重，如果都一律按照大中型国有企业破产的那种程序办理，可能会造成贻误。小额破产只是程序上的简化，不引起实质内容的变化，不会牺牲债权人和债务人的利益，有利于加快现代企业制度的建立和加速资源的优化配置。

    三、划拨土地使有权置换补偿收入应依法确认是集体企业合法财产，优先用于破产企业职工再就业安置费用，优先用于补交应交未交的社会保险统筹费用。剩余部分与其他破产财产统一列入破产财产分配方案。职工安置费用来源不足的，过去向破产企业无偿收取费用的主管部门或联合经济组织，应当返还一部分；政府或财政部门在财力许可的范围内，也应从超收节余中支持一部分。

    四、破产企业的职工安置费一律拨付到再就业服务中心，统筹使用。破产的集体职工进入全市再就业服务中心后，享有同全民职工同等的待遇。暂时未能就业的职工，由中心发给基本生活费。符合条件的可以提前退休。鼓励职工自谋就业门路。自谋职业的可按本市统一标准一次性发给安置费。

    五、对愿意依法兼并拟破产企业或已经宣告破产企业的任何企业，实行同兼并全民企业相同的优惠政策，如职工优惠分流、停息挂帐、延期还贷并给予宽限期待遇等，

    六、对破产企业中的优良资产，允许部分职工出资或分期出资置换，组成股份合作企业，并给予特殊优惠。如给予适量贴息贷款，减免所得税5年。如果销售收入扣除成本后没有盈余，免交或返还营业税和增值税。

    七、在需要破产的集体企业历年缴纳的税金中适当返还，抵补部分银行借款，使破产得以实施。

    八、降低人民法院收取的破产费用。鼓励律师、会计师、拍卖师等专业人员，对无力支付法定费用的破产企业实行司法援助那样的无偿援助。

    以上建议是否可行，需要实践的检验。因此建议：由市政府指定一个具体有权威性的市级集体经济管理部门，邀请市人大法工委、人民法院、市体改委、市经委、法制办、人民银行、财政局、劳动局、房产土地局、区县工业管理局等有关单位，共同组成上海市集体企业破产领导(协调)小组，由试点领导小组会同区县政府的有关部门，选择若干个集体企业进行破产试点。通过试点取得经验，然后推广实施；本专题组成员：李起东、郁建刚、杨宝根、苏雪明)注：

    ①沈阳市1985年颁布的《沈阳市关于城市集体所有制工业企业破产倒闭处理的试行规定》，是我国第一部地方性破产法规。

    ②1986年7月，沈阳市工商行政管理部根据上述规定宣布集体企业沈阳市防爆器材厂破产倒闭，是我国第一家破产企业。