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小企业改革需要加强指导和政策支持
发行时间:1997-08-20
网站编辑:吴凯泰
来源:研究所

小企业改革需要加强指导和政策支持

国务院发展研究中心研究员  吴凯泰

  一、小企业改革中值得注意的问题

    1995年初中央提出“抓大放小”工作方针后,小企业改革的步伐大大加快。在企业制度改革中,小企业率先取得突破性进展。面对这种形势,我们在肯定成绩的同时,还应保持清醒的头脑,正视存在的问题,及时加强指导,巩固和扩大改革成果。在最近调查中,我们感到下列问题值得注意:

    (一)一部分企业改制后经济效益没有提高

    许多小企业在改制后,经营机制变活,经济效益显著提高。但是也有部分企业改制后效益没有提高或者继续亏损。此中具体原因较为复杂,最根本的是在改制同时没有切实搞活经营机制,使企业形成自己有销路、有竞争力的好产品。产品是企业立身之本,决定企业兴衰。在改制同时必须面对市场,提高产品质量,降低成本,扩大销路;原有产品如不适销对路,就应当调整产品结构,开发新产品,提供新服务,在开拓市场上下功夫。因此改制必须同改组改造和加强管理密切结合,不能以为“一改就灵”,更不能“以改代管”。有的地方一些企业改制时没有认真贯彻三改一加强方针,结果使改制缺乏实效。

    (二)存在偏重于向私人出售或出租的现象

    这两年有些地区公有制小企业出售或出租给私人的数量,十分庞大。特别是乡村集体企业改革中,尤为流行。例如有的市,2500家乡村集体企业已改制2050家(82%)。其中,除850家(41.4%)“假集体”确定为私营企业以外,900家乡办村办企业租赁给个人或合伙经营(44%);282家出售拍卖的企业中,171家(8.3%)出售给个人变成私营企业;60多家以股份合作制名义改组的企业中,有的还是部分职工合伙购买或经营者为主出资购买。

    股份合作制本来是以劳动者合作为基础的社会主义集体经济的新的实现形式,但不少地方推行股份合作制改组时,竭力强调经营者买大股。有的县体改委的同志认为,股权大体平等,会造成“新的铁饭碗和大锅饭”,必须从解决经营者的动力机制入手,按照大股东控股经营的思路进行改革。

    (三)对股份合作制改组,政策上支持不够

    搞活小企业应当因地因企业制宜采取多种形式。但是,在现行多种形式中,联合、兼并在数量上是有限的;租赁承包有短期行为的弊病,本身只是一种过渡性形式;改组为有限责任公司,需要具备一定条件,很多小企业不具备条件;至于出售给私人或合伙人,则是少数场合的补充。对于众多公有小企业来说,最值得提倡的是股份合作制改组,推广一种以劳动者合作为基础的企业组织形式。但是,目前社会上对股份合作制还有不少误解,或者否认它是以合作制为基础的社会主义集体经济的新的实现形式,把合作成员个人持股混同为私有化;或者是拘泥于历史模式而否定它在我国成为一种规范的现代企业制度的现实可能。这些误解影响到政府领导,从而对它提倡不力,鼓励不多。湖北襄樊市经贸委一位主任以及其他地区一些同志例举了不少问题:

    1.立法问题。大量小企业进行股份合作制改组,迫切需要国家立法以明确其性质特征;规范其组织原则和运行规则,确立其法律地位,从而提高各方面对改制的积极性。但是目前股份合作企业法迟迟未能出台,不利于改制工作的推进。

    2.债务负担过高问题。许多亏损微利的国有小企业,资产负债率高达80%以上。职工购买达类企业,对承担高额债务往往望而生畏。国家规定优势企业兼并困难企业时,对被兼并企业原欠银行贷款利息可以免收、原贷款本金在计划还贷期的二至三年内实行停息挂帐。但对国有小企业股份合作制改组,在这方面没有任何政策支持。

    3.原离退休职工社会保障费用问题。这个问题的合理解决,是国有小企业改制顺利推进的条件之一。前几年多数企业是从出售的国有净资产中切一块用于老职工生活保障。但1995年财政部和国资局发文严禁将国有资产转入老职工养老保险基金,已实行的要采取措施纠正。地方政府接获通知后,颇有无所适从之感。

    4.职工个人股股息红利征税问题。我国个人所得税法规定,利息、股息、红利所得,适用比例税率,税率为20%。这一规定的本意是要对个人资本收益征税,不包括性质与资本收益不同的一些个人收入(如税法也规定储蓄存款利息、国债利息免税)。我国股份合作制企业中普通职工的个人股,其性质和合作社中取得社员资格的个人股金基本相同,而同一般个人资本收益性质不同。但目前税金征管工作中把这种股利和一般资本收益等同对待,也征20%比例税。普通职工筹资入股本来就有困难和疑惑,这样征税加重了吸引职工共同入股组建股份合作企业的困难。

    5.土地有偿使用问题。国有土地应当改无偿使用为有偿使用。1989年9月发布的《城镇土地使用税暂行条例》只是向有偿使用靠近了一小步,但远未解决问题。1995年对公司改制改组和中外合作规定了土地有偿使用的三种形式,即出让方式、租赁方式和折价入股。但这规定只适用于进行改制的企业,而不是在所有企业中普遍推行。到现在形成一种格局:国有企业凡是不进行股份制或股份合作制改组的,继续交纳“土地使用税”,基本上接近无偿使用;而进行改制的,就要交纳出让金、租金或股红,实行有偿使用。有的地区反映,这实际上起着鼓励不改制、而不是鼓励改制的作用。

    6.集体企业中部分资产“量化”问题。多年来集体小企业中部分资产(确实属于本企业职工集体共同共有的部分),可否“量化”到职工个人,争议很多。许多同志认为,这部分资产量化到职工个人作为分红的依据,是很多集体小企业进行股份合作制改组的必要条件。但至今在政策上没有明确的意见。

    7.信贷问题。有的地方,银行在信贷政策执行上有一些问题。他们认为企业改为股份合作制后,不再是国有企业,资金要企业自筹,老贷款要收回,新贷款一般不给。上海一家改制企业经理说,如是这样,我们不如退回去,不要改制了。

    二、及时加强指导和政策支持

    面对小企业改革全面铺开的新形势,需要进一步加强对县(市)政府的指导,帮助他们在继续探索中正视存在的问题,全面贯彻中央关于企业改革的指导思想和基本方针。我们认为目前需请各地政府特别注意的是,要切实贯彻“三改一加强”密切结合的方针,要坚持以公有制为主体的方向。

    去年下半年以来,各地纷纷提出争取一二年内基本完成小企业改制工作。这种积极性应予肯定,但也要提醒各地政府更加注意改制工作的实效,避免改制流于形式。改制的目的是要真正搞活企业经营机制,增加企业在市场竞争中的生存发展能力,提高经济效益。改制只是为转机提供动力和基础,在改制同时就应着力于启动企业适应市场的经营机制。如果形式上改制而没有转轨,效益没有提高,就不能说改制已经成功。必须把改制的积极性引导到切实贯彻“三改一加强”方针上来。在改制同时,做好改进经营管理,促进产品升级或调整产品结构,加大技改力度等一系列细致工作,使企业拥有自己能打开市场的好产品。这些工作没有做好,就不要轻易宣布改制工作基本完成。

    从这两年情况看,我们认为还有必要提请各地政府更加注意坚持公有制经济为主体的改革方向,不同社会成员在利益上有差异,在企业改制方式上有不同的偏好,政府领导应当超越少数人偏好的局限,切实从整体上,从“三个有利于”出发,在改制形式选择上加强指导。

    从国有小企业来说,为了从整体上搞活国有经济、优化国有资产配置,国有资产要从那些不适宜于它运行的小企业退出。但是,第一,不要鼓吹国有资产从所有小企业全部退出。一些有条件的国有小企业,可以通过兼并、联合或作价参股等方式,走向以公有制为主的股份制企业或企业集团,建立现代企业制度;第二,确实不适宜于国有资产运行的部分小企业,国有资产可以大胆退出、有偿转让。但应优先转让给全体职工组建股份合作企业。政府不要去提倡变公有企业为私营企业,而应提倡股份合作制这种具有公有制性质的社会主义集体经济新的实现形式。第三,在股份合作制改组中,政府不要去提倡经营者控股。一旦推行经营者控股,实际上就改变了企业制度的性质,放弃了股份合作制,变成以私人资本为主的股份制。

    在国有企业“抓大放小”同时应当加快集体小企业改革步伐。现在城镇集体企业改革思路比较成熟,但乡村集体企业的改革思路急需进一步明确。乡村集体企业的改革,应当服从于壮大社区合作组织经济实力的需要。因此各地政府不应在暂时困难面前屈从少数人利益取向,鼓励大量乡村企业脱离社区集体合作组织,变成私营企业。这些企业当然要改革,个别难以为继的集体企业出售给私人,也不能禁止,但是改革的主要方向,还是推行股份合作制。村办集体企业可以改组为由社区集体股和职工个人股组成的股份合作企业;乡(镇)办企业可以改组为各村社区合作组织入股、由乡镇集体股、各村集体股、职工个人股为主联合组成的股份合作企业。

   租赁对于部分小企业摆脱困境有一定作用,也是各种改制形式中比较省力、易于推行的一种形式。但要看到租赁不仅存在短期行为的弊病,而且它本身只是企业改革的一种过渡形式,出租给个人或合伙人,可能演变为私营企业、合伙企业;出租给全体职工可能演变为股份合作企业或有限责任公司。政府不应把租赁当成改制的完成形式。租赁时应当鼓励、提倡出租给全体职工;而当租赁期满,有条件的应向股份合作制引导。

   总之,在小企业产权变更的场合,政府不宜提倡大量小企业向私人出售,而应大力提倡和支持股份合作制改组。股份合作制是以劳动者合作为基础的社会主义初级阶段一种公有制形式,它既适应社会主义市场经济的需要,又排除雇佣劳动和剥削,有利于劳动者积极性的提高和共同富裕,有利于经济的发展。这是小企业产权制度改革中我们宜于提倡的首选形式。

    近两年来,我们对小企业股份合作制的支持正逐步加强,但是还存在支持不够的地方。为了促进股份合作制改组更好发展,有必要进一步加强政策支持时力度。为此我们建议:

    一、《股份合作企业法》尽快出台。确立股份合作企业的法律地位,端正对股份合作制的认识,规范它的组建和运作。以便解除过去不规范现象引起的疑虑,特别是担心私有化的疑虑,提高股份合作制改组的积极性。

    二、指导和支持改制企业减轻债务负担。对于改制前原来亏损的企业,允许在计划还贷期的二至三年内,对改制前原欠银行贷款实行还本停息的优惠,帮助企业较快摆脱历史包袱。

    三、股份合作企业中普通职工的个人股股利,改变纳税办法。这种股利的性质同一般资本收益不同,不应同作为资本收益的利息、股利、红利等同对待。建议把这种股利同工资合并计算应纳税所得额,合计月收入超过八百元者,按《个人所得税法》表一所列累进税率计征。    

    四、集体企业股份合作制改组时,要允许确属本企业职工集体所有的资产“量化”到人,作为分红的依据。应当区分集体资产的不同部分,采取不同政策。既要承认本企业现有在职职工的所有者权益,同时也不允许侵犯其它成员的权益,包括已不在职的老职工的权益、联社成员的权益、社区集体组织其它成员的权益。

    五、实行平等的信贷政策。国有商业银行对改制企业,在信贷上不应歧视。现在许多城市信用合作社已合并改组为股份制地方商业银行,不要因为这种改组而丢弃过去主要为“两小”服务的业务方针,相反应当加强对小企业、特别是合作制和股份合作制企业的信贷支持。

小企业改革需要加强指导和政策支持
发行时间:1997-08-20
网站编辑:吴凯泰
  
来源:研究所

小企业改革需要加强指导和政策支持

国务院发展研究中心研究员  吴凯泰

  一、小企业改革中值得注意的问题

    1995年初中央提出“抓大放小”工作方针后,小企业改革的步伐大大加快。在企业制度改革中,小企业率先取得突破性进展。面对这种形势,我们在肯定成绩的同时,还应保持清醒的头脑,正视存在的问题,及时加强指导,巩固和扩大改革成果。在最近调查中,我们感到下列问题值得注意:

    (一)一部分企业改制后经济效益没有提高

    许多小企业在改制后,经营机制变活,经济效益显著提高。但是也有部分企业改制后效益没有提高或者继续亏损。此中具体原因较为复杂,最根本的是在改制同时没有切实搞活经营机制,使企业形成自己有销路、有竞争力的好产品。产品是企业立身之本,决定企业兴衰。在改制同时必须面对市场,提高产品质量,降低成本,扩大销路;原有产品如不适销对路,就应当调整产品结构,开发新产品,提供新服务,在开拓市场上下功夫。因此改制必须同改组改造和加强管理密切结合,不能以为“一改就灵”,更不能“以改代管”。有的地方一些企业改制时没有认真贯彻三改一加强方针,结果使改制缺乏实效。

    (二)存在偏重于向私人出售或出租的现象

    这两年有些地区公有制小企业出售或出租给私人的数量,十分庞大。特别是乡村集体企业改革中,尤为流行。例如有的市,2500家乡村集体企业已改制2050家(82%)。其中,除850家(41.4%)“假集体”确定为私营企业以外,900家乡办村办企业租赁给个人或合伙经营(44%);282家出售拍卖的企业中,171家(8.3%)出售给个人变成私营企业;60多家以股份合作制名义改组的企业中,有的还是部分职工合伙购买或经营者为主出资购买。

    股份合作制本来是以劳动者合作为基础的社会主义集体经济的新的实现形式,但不少地方推行股份合作制改组时,竭力强调经营者买大股。有的县体改委的同志认为,股权大体平等,会造成“新的铁饭碗和大锅饭”,必须从解决经营者的动力机制入手,按照大股东控股经营的思路进行改革。

    (三)对股份合作制改组,政策上支持不够

    搞活小企业应当因地因企业制宜采取多种形式。但是,在现行多种形式中,联合、兼并在数量上是有限的;租赁承包有短期行为的弊病,本身只是一种过渡性形式;改组为有限责任公司,需要具备一定条件,很多小企业不具备条件;至于出售给私人或合伙人,则是少数场合的补充。对于众多公有小企业来说,最值得提倡的是股份合作制改组,推广一种以劳动者合作为基础的企业组织形式。但是,目前社会上对股份合作制还有不少误解,或者否认它是以合作制为基础的社会主义集体经济的新的实现形式,把合作成员个人持股混同为私有化;或者是拘泥于历史模式而否定它在我国成为一种规范的现代企业制度的现实可能。这些误解影响到政府领导,从而对它提倡不力,鼓励不多。湖北襄樊市经贸委一位主任以及其他地区一些同志例举了不少问题:

    1.立法问题。大量小企业进行股份合作制改组,迫切需要国家立法以明确其性质特征;规范其组织原则和运行规则,确立其法律地位,从而提高各方面对改制的积极性。但是目前股份合作企业法迟迟未能出台,不利于改制工作的推进。

    2.债务负担过高问题。许多亏损微利的国有小企业,资产负债率高达80%以上。职工购买达类企业,对承担高额债务往往望而生畏。国家规定优势企业兼并困难企业时,对被兼并企业原欠银行贷款利息可以免收、原贷款本金在计划还贷期的二至三年内实行停息挂帐。但对国有小企业股份合作制改组,在这方面没有任何政策支持。

    3.原离退休职工社会保障费用问题。这个问题的合理解决,是国有小企业改制顺利推进的条件之一。前几年多数企业是从出售的国有净资产中切一块用于老职工生活保障。但1995年财政部和国资局发文严禁将国有资产转入老职工养老保险基金,已实行的要采取措施纠正。地方政府接获通知后,颇有无所适从之感。

    4.职工个人股股息红利征税问题。我国个人所得税法规定,利息、股息、红利所得,适用比例税率,税率为20%。这一规定的本意是要对个人资本收益征税,不包括性质与资本收益不同的一些个人收入(如税法也规定储蓄存款利息、国债利息免税)。我国股份合作制企业中普通职工的个人股,其性质和合作社中取得社员资格的个人股金基本相同,而同一般个人资本收益性质不同。但目前税金征管工作中把这种股利和一般资本收益等同对待,也征20%比例税。普通职工筹资入股本来就有困难和疑惑,这样征税加重了吸引职工共同入股组建股份合作企业的困难。

    5.土地有偿使用问题。国有土地应当改无偿使用为有偿使用。1989年9月发布的《城镇土地使用税暂行条例》只是向有偿使用靠近了一小步,但远未解决问题。1995年对公司改制改组和中外合作规定了土地有偿使用的三种形式,即出让方式、租赁方式和折价入股。但这规定只适用于进行改制的企业,而不是在所有企业中普遍推行。到现在形成一种格局:国有企业凡是不进行股份制或股份合作制改组的,继续交纳“土地使用税”,基本上接近无偿使用;而进行改制的,就要交纳出让金、租金或股红,实行有偿使用。有的地区反映,这实际上起着鼓励不改制、而不是鼓励改制的作用。

    6.集体企业中部分资产“量化”问题。多年来集体小企业中部分资产(确实属于本企业职工集体共同共有的部分),可否“量化”到职工个人,争议很多。许多同志认为,这部分资产量化到职工个人作为分红的依据,是很多集体小企业进行股份合作制改组的必要条件。但至今在政策上没有明确的意见。

    7.信贷问题。有的地方,银行在信贷政策执行上有一些问题。他们认为企业改为股份合作制后,不再是国有企业,资金要企业自筹,老贷款要收回,新贷款一般不给。上海一家改制企业经理说,如是这样,我们不如退回去,不要改制了。

    二、及时加强指导和政策支持

    面对小企业改革全面铺开的新形势,需要进一步加强对县(市)政府的指导,帮助他们在继续探索中正视存在的问题,全面贯彻中央关于企业改革的指导思想和基本方针。我们认为目前需请各地政府特别注意的是,要切实贯彻“三改一加强”密切结合的方针,要坚持以公有制为主体的方向。

    去年下半年以来,各地纷纷提出争取一二年内基本完成小企业改制工作。这种积极性应予肯定,但也要提醒各地政府更加注意改制工作的实效,避免改制流于形式。改制的目的是要真正搞活企业经营机制,增加企业在市场竞争中的生存发展能力,提高经济效益。改制只是为转机提供动力和基础,在改制同时就应着力于启动企业适应市场的经营机制。如果形式上改制而没有转轨,效益没有提高,就不能说改制已经成功。必须把改制的积极性引导到切实贯彻“三改一加强”方针上来。在改制同时,做好改进经营管理,促进产品升级或调整产品结构,加大技改力度等一系列细致工作,使企业拥有自己能打开市场的好产品。这些工作没有做好,就不要轻易宣布改制工作基本完成。

    从这两年情况看,我们认为还有必要提请各地政府更加注意坚持公有制经济为主体的改革方向,不同社会成员在利益上有差异,在企业改制方式上有不同的偏好,政府领导应当超越少数人偏好的局限,切实从整体上,从“三个有利于”出发,在改制形式选择上加强指导。

    从国有小企业来说,为了从整体上搞活国有经济、优化国有资产配置,国有资产要从那些不适宜于它运行的小企业退出。但是,第一,不要鼓吹国有资产从所有小企业全部退出。一些有条件的国有小企业,可以通过兼并、联合或作价参股等方式,走向以公有制为主的股份制企业或企业集团,建立现代企业制度;第二,确实不适宜于国有资产运行的部分小企业,国有资产可以大胆退出、有偿转让。但应优先转让给全体职工组建股份合作企业。政府不要去提倡变公有企业为私营企业,而应提倡股份合作制这种具有公有制性质的社会主义集体经济新的实现形式。第三,在股份合作制改组中,政府不要去提倡经营者控股。一旦推行经营者控股,实际上就改变了企业制度的性质,放弃了股份合作制,变成以私人资本为主的股份制。

    在国有企业“抓大放小”同时应当加快集体小企业改革步伐。现在城镇集体企业改革思路比较成熟,但乡村集体企业的改革思路急需进一步明确。乡村集体企业的改革,应当服从于壮大社区合作组织经济实力的需要。因此各地政府不应在暂时困难面前屈从少数人利益取向,鼓励大量乡村企业脱离社区集体合作组织,变成私营企业。这些企业当然要改革,个别难以为继的集体企业出售给私人,也不能禁止,但是改革的主要方向,还是推行股份合作制。村办集体企业可以改组为由社区集体股和职工个人股组成的股份合作企业;乡(镇)办企业可以改组为各村社区合作组织入股、由乡镇集体股、各村集体股、职工个人股为主联合组成的股份合作企业。

   租赁对于部分小企业摆脱困境有一定作用,也是各种改制形式中比较省力、易于推行的一种形式。但要看到租赁不仅存在短期行为的弊病,而且它本身只是企业改革的一种过渡形式,出租给个人或合伙人,可能演变为私营企业、合伙企业;出租给全体职工可能演变为股份合作企业或有限责任公司。政府不应把租赁当成改制的完成形式。租赁时应当鼓励、提倡出租给全体职工;而当租赁期满,有条件的应向股份合作制引导。

   总之,在小企业产权变更的场合,政府不宜提倡大量小企业向私人出售,而应大力提倡和支持股份合作制改组。股份合作制是以劳动者合作为基础的社会主义初级阶段一种公有制形式,它既适应社会主义市场经济的需要,又排除雇佣劳动和剥削,有利于劳动者积极性的提高和共同富裕,有利于经济的发展。这是小企业产权制度改革中我们宜于提倡的首选形式。

    近两年来,我们对小企业股份合作制的支持正逐步加强,但是还存在支持不够的地方。为了促进股份合作制改组更好发展,有必要进一步加强政策支持时力度。为此我们建议:

    一、《股份合作企业法》尽快出台。确立股份合作企业的法律地位,端正对股份合作制的认识,规范它的组建和运作。以便解除过去不规范现象引起的疑虑,特别是担心私有化的疑虑,提高股份合作制改组的积极性。

    二、指导和支持改制企业减轻债务负担。对于改制前原来亏损的企业,允许在计划还贷期的二至三年内,对改制前原欠银行贷款实行还本停息的优惠,帮助企业较快摆脱历史包袱。

    三、股份合作企业中普通职工的个人股股利,改变纳税办法。这种股利的性质同一般资本收益不同,不应同作为资本收益的利息、股利、红利等同对待。建议把这种股利同工资合并计算应纳税所得额,合计月收入超过八百元者,按《个人所得税法》表一所列累进税率计征。    

    四、集体企业股份合作制改组时,要允许确属本企业职工集体所有的资产“量化”到人,作为分红的依据。应当区分集体资产的不同部分,采取不同政策。既要承认本企业现有在职职工的所有者权益,同时也不允许侵犯其它成员的权益,包括已不在职的老职工的权益、联社成员的权益、社区集体组织其它成员的权益。

    五、实行平等的信贷政策。国有商业银行对改制企业,在信贷上不应歧视。现在许多城市信用合作社已合并改组为股份制地方商业银行,不要因为这种改组而丢弃过去主要为“两小”服务的业务方针,相反应当加强对小企业、特别是合作制和股份合作制企业的信贷支持。