搞好集体企业产权界定工作促进集体经济的改革与发展

上海市集体企业产权界定办公室主任  徐家树

    开展集体企业产权界定工作，这是上海市集体企业的一件大事，也可以说，是全市集体经济界的一件大事。我们相信，搞好本市集体企业产权界定工作，理顺集体企业产权关系，明确集体企业产权主体，必将对推进集体企业的改革，加快集体经济的发展产生重大影响，同时，对实现上海“一个龙头”、“三个中心”的宏伟目标发挥积极作用。

    一、统一思想，充分认识开展集体企业产权界定工作的重要意义

    开展全市性集体企业产权界定工作，这在上海还是第一次，从我们前一段接触的情况来看，绝大多数同志是理解的，认识上还是清楚的，在态度上是比较积极的。但也有些同志思想上认识不足，缺乏思想准备，甚至认为多此一举。所以，要把这次全市性的集体企业产权界定工作搞好，必须首先要提高认识，统一思想，明确搞好集体企业产权界定工作的重要性和紧迫性。

    第一，开展集体企业产权界定工作，是深化集体企业改革，建立现代企业制度的需要。

    党的十四届三中全会提出要建立适应社会主义市场经济要求的现代企业制度，她标志着企业改革进入了一个以制度创新、配套改革为主要特征的发展新阶段。江泽民同志在党的十四届五中全会上的重要讲话中指出：“城乡集体经济是公有制经济的重要组成部分，具有广阔的前途，要大力发展。集体企业也要不断深化改革，创造条件，积极建立现代企业制度。”同时，中央对上海提出了要率先建立社会主义市场经济体制和建立现代企业制度的要求。市委、市府也明确提出要把建立现代企业制度作为新三年改革的中心环节。特别今年在贯彻“抓大放小”的方针时，把放活小企业作为企业改革的重点。大家都清楚，建立现代企业制度要求“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”，而“产权清晰”是基本的前提。产权界定工作是建立现代企业制度的基础工作，只有通过产权界定，才能使企业的产权真正做到清晰。因此，我们不能简单地把产权界定工作仅仅看作一个业务上的技术问题，而应当作为一项推进改革，加快建立现代企业制度的重大政治问题加以认识。

    正鉴于此，市委、市府领导十分重视产权界定工作，正是在企业改革的实践中，要求进行产权界定工作，并于去年3月正式宣布成立了上海市集体企业产权界定办公室，作为市政府的一个职能部门，专门负责集体企业的产权界定工作，而且赋予我们三项任务：(1)配合清产核资工作，摸清集体企业的“家底”；(2)开展产权界定，理顺产权关系，明确产权主体；(3)推进集体企业改革，促进集体经济发展。我们应该按照市委、市府领导的要求，认真做好集体企业产权界定工作，切实推进集体企业的改革，把产权界定工作作为进一步深化企业改革，加快建立现代企业制度，落实中央指示，实现市委、市府要求的一项大事来抓。这一点，同志们务必应有足够的认识。

    第二，开展集体企业产权界定工作，是加强集体资产管理，加快集体经济发展的需要。

    集体经济是公有制经济的重要组成部分，是国民经济发展的一支重要力量，集体经济在发展经济、繁荣市场、安排就业、稳定社会方面都发挥了积极的作用。改革开放以来，上海集体经济也有长足的发展，占有相当的比重。1978年到1995年，在上海工业产值中，国有工业的比重由91．2％下降到61％，集体工业所占的比重由8．8％上升为18．46％。1995年，全市商品零售总额中，国有为386亿元，占39；8％，集体为303亿元，占31．23％。可见，集体经济已成为上海经济建设与稳定社会中一支不可缺少的力量，

    但是，集体经济在改革与发展中也存在不少矛盾和问题。从目前集体企业的资产运营和管理来看，普遍存在着企业户数不清、资产家底不清、产权归属不清、流失情况不清等所谓的“四不清”现象。企业管理、资产管理不少处于无序的状态，因而造成了当前不少企业经营不善，效益滑坡，亏损扩大，危机四伏。而其中产权关系不清、产权主体不朋，已成为

制约集体经济发展的重大障碍。

    集体企业是劳动群众自愿组织起来的，实行独立核算、民主管理、自主经营、自负盈亏的经济实体，一般说来在组建之初，产权关系是清楚的，产权主体是明确的。但是由于有的企业开办时间较长，初始资本已很难查清；由于管理机构、隶属关系的变化，企业与资产几经平调；由于政企不分，行政机构干预过多，投资行为和政策行为混同；还由于钻政策空子，出现了不少假集体。大家知道，强化资产管理，实现资产的保值和增值，是企业生产经营的出发点和落脚点，不仅是企业赖以生存的物质基础，也是衡量企业管理水平最根本的标准。这里最根本的问题还是产权主体不明，产权关系不清，缺乏资产经营的所有者和责任者。而产权主体不明确，就不能根除上述的“四不清”，就无法保证集体资产的保值增值，也很难使企业的各项管理走上良性循环的轨道，特别在社会主义市场经济条件下，集体资产的保值增值、集体经济的发展将成为一句空话。

    第三，开展集体企业产权界定工作，是调整经济结构，发展第三产业的需要。

    最近中央经济工作会议强调，要加大经济结构调整的力度。经济结构不合理，是我国宏观经济管理上的一大顽症，也是造成微观经济效益下降的主要原因之一，应该花大力气做好这一工作。党的十四届五中全会后，上海确定了今后十五年的奋斗目标：到20l0年，为把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一奠定基础，初步确立上海国际经济中心城市的地位。为此，上海必须大力调整产业结构，促使上海三次产业结构高度化。主要是发展以信息业、服务业为主穿的第三产业，优化壮大第二业，积极发展高科技、高技术含量的现代化都市农业。到2010年，三次产业结构比例达到1：39：60，实现产业结构的合理化。

    目前，国家正从搞好整个国有经济出发，对国有企业实施战略性改组调整，其结果将会使国有大中型企业的实力得到加强，国有经济在关系到国家经济命脉的重要部门和关键领域仍将占支配地位，但是国有企业在数量上将会减少，甚至会退出某些行业和领域，同时，随着各种经济成份共同发展，国有经济在整个国民经济总量中所占比重将会有所降低，因而，这就为集体经济提供了发展的契机，集体企业应填补国有经济退出后形成的“空白”，大力发展集体经济，使其与国有经济一起，共同强化公有制经济的主体地位。

    集体企业是城市服务业的主力军，在发展第三产业中具有很大的优势。集体企业以便民、利民、方便群众为主要宗旨，对缓和就餐难、住宿难、乘车难、修理难等社会问题有积极作用。集体企业投资少，有机构成低、技术要求比较低，容纳劳动力多，对安排就业具有重要作用。所以通过产权界定，积极发展股份合作制、合作社等形式的集体企业，有利于促进结构调整，有利于发展第三产业，有利于安排富余人员就业。

    二、实事求是，切实把握好集体企业产权界定的基本政策。

    在全市开展集体企业产权界定，这是一项全新的工作，政策性很强，大家都没有经验，而且各方面意见很不一致。因此，我们产界办去年3月份正式成立以后，花了很大的精力进行调查研究，着手制定产权界定的有关政策。八月份经过反复协商讨论，我们终于拿出了初稿。

    根据我们制定的文件，有几个重大政策问题有必要作些说明。

    第一，关于产权界定的基本原则。根据有关文件精神，我们归纳了三条原则：一是谁投资，谁拥有产权的原则，二是尊重历史的原则，三是宜粗不宜细、宜宽不宜紧、宜放不宜收的原则。这在“文件”中已写得很清楚，现在要强调的是对这些原则应当综合运用，要根据不同企业的实际情况具体掌握。第一条是产权界定的主要依据，是最基本的原则，但是考虑到历史的发展过程，国家已出台过有关的法规和政策，采取过一些改革措施，所以，为了保证政策的连续性、严肃性，巩固已有的改革成果，也提出尊重历史的原则。由于集体企业和集体资产形成历史较长，情况也很复杂，只能是粗线条的，不可能对资产的形成都搞得很清楚。

    原来我们曾经考虑写上“劳动积累的原则”，因为各方面看法不一致，认为与第一条原则有冲突，所以给删掉了。但是具体工作中，企业改制时实际上已作为一种考虑的因素。

    第二，关于产权主体的设置。在不少集体企业中，产权主体已经是多元化了，严格意义上讲已经不再是集体企业，倒更象有限责任公司。但我们叫法上仍然称作集体企业。为了理顺产权关系，很有必要重新认定集体企业的产权主体。因此，我们认为在集体企业中除了国有产权、法人产权之外，真正意义上的集体企业应有三个产权主体，这就是联合经济组织、集体企业劳动群众和职工个人。目前我国集体企业的组织形式主要有职工群众共同共有的集体企业、职工群众按份共有的合作社和既有共同共有、又有按份共有的股份合作制企业。所以，职工入股的资金应视为职工个人产权，职工群众共同入股、共同劳动创造的资产应为职工群众共同共有，而联合经济组织向企业的投资，应作为联合经济组织所有。但是目前一些区，县或投资公司没有联合经济组织，而是由集体办或工贸公司、资产经营公司等组织持有这部分产权。本来我们设想各区、县、控股公司均应设立联合经济组织，但考虑到涉及机构改革和体制变化，加上时间较紧，马上要组建联合经济组织有困难，故暂由原有单位持有这部分股权，先把产权界定清楚，然后再理顺体制关系。如果条件成熟应及时成立联合经济组织，行使部分集体产权职能。

    第三，关于减免税形成资产归属问题。我们制定的《暂行办法》已明确为集体所有，即为该集体企业各投资主体所有，这是对该集体企业的优惠政策。这样规定从内容上看与国家国资局94年2号令不一致。我们之所以这样规定，主要依据：

    (1)财政部(清产办)、国家税务总局、国家经贸委起草的《城镇集体所有制企业、单位清产核资产权界定有关政策的暂行规定》中，已对2号令的规定作了修正，规定减免税等优惠政策形成的资产归集体企业所有。

    (2)从减免税政策的性质看，税收优惠政策是国家作为社会管理者而实施的政策行为，是对集体企业的扶持政策，不是作为国有资产所有者的投资行为。事实上，国家对这部分税收的减免，是把税收形成的资产所有权让渡给了集体企业，是对集体企业安置待业青年、提供就业机会的一种政策补偿。况且，有关部门从来也没有向三资企业、私营企业追索税收优惠政策所形成资产的所有权。

    (3)1994年11月1日上海市体改委、市国资办等8个委办局联合下发的《关于进一步发展本市股份合作制企业的若干意见》中，已明确规定“国家减免税和税前还贷是国家对集体企业纳税义务的免除，属于税法上国家规定的减免税形成的资产，可归集体所有，列入企业公积；属于国家特殊照顾的减免税形成的资产可归属集体企业联合经济组织持有”。因此，我们的规定只不过重申了八个委办局的意见。

    第四，关于按份共有的问题。按《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》规定，集体企业资产归劳动群众集体所有。这里主要指共同共有，但集体企业在改革和发展过程中，实际上存在着按份共有的问题，现在已形成共识。合作社、股份合作制企业中职工持有的股权，就是按份共有的形式。我想这一点大家是理解的。问题是集体企业在改制过程中，可否将部分存量资产界定为职工按份共有。我们研究参考了市体改委等八个单位下发的162号文，即在企业改制时，根据具体情况，可对部分存量资产以股份方式分配给职工个人，实行按份共有，记入职工个人名下，作为分红依据，但不得退股，不得继承，在一定条件下可内部转让，这是在维持原有规定的基础上前进了一小步。

    三、精心组织，有计划有步骤地搞好集体企业的产权界定工作

    在全市开展集体企业产权界定是一项开创性的工作，缺乏经验，而且政策性很强，各级领导和职能部门应该认真对待，精心组织，要有计划、有步骤的圆满完成产权界定工作。遵照市委、市府领导关于集体企业产权界定工作的指示精神，就本市集体企业产权界定工作安排如下：    ．

    (一)总体部署

    集体企业产权界定工作的主要任务是查清集体企业所有资产的来源，规范确立集体企业的产权主体，明晰各产权主体的财产所有权，推动集体经济的改革和发展。因此，集体企业产权界定工作总体要围绕本市率先建立现代企业制度的目标要求，结合集体企业清产核资，争取在1997年底或1998年初基本完成。大致分四个阶段，

    第一，准备阶段，到1996年底完成。主要是制定和颁布政策，落实组织领导，召开工作座谈会，部署界定工作，并组织政策业务培训。现已初步完成。

    第二，试点阶段，到1997年3月底完成。主要是结合清产核资工作的开展，完成近3000户企业的产权界定，同时选择少数企业结合改制进行产权界定试点。

    第三，推广阶段，到1997年底基本完成。在总结试点经验的基础上，完善各项政策，颁发实施细则及有关补充文件，召开工作会议，交流经验，全面开展产权界定工作。

    第四，总结阶段，到1998年3月底完成。在对各区、县、局(控股、集团公司)进行检查、验收、总结的基础上，市产界办全面总结全市的产权界定工作，向市政府、市国资委书面报告。同时对少数遗漏企业进行补课，力争做到全面彻底。

   (二)主要任务

    集体企业产权界定的的主要任务是查清集体企业全部资产的来源，规范确立集体企业的产权主体，明晰各产权主体的财产所有权，推动集体经济的改革和发展。具体任务是：

    第一，查明初始资本来源。组织人员并委托社会中介机构，清查企业全部资产，了解资产形成过程，尽可能弄清原始投资的来源，为划清产权归属打好基础。

    第二，规范产权主体。条件成熟的单位，可设立联合经济组织，确立其法律地位，使其成为集体企业的产权主体之一。同时，劳动群众作为集体共有，应建立职工持股会，作为持股人代表。

    第三，划清产权归属。主要是划清国有资产与集体资产的界限，联合经济组织与集体企业的界限，以及集体企业与职工个人的界限。正确处理这几个关系后，集体企业的产权关系基本理清，产权主体也可明确到位。

    第四，推进集体企业改革。划清产权归属，明确产权主体，要同制定集体企业改制方案结合起来，要为企业改革服务。

    (三)组织领导

    本市集体企业产权界定工作在市政府、市国资委统一领导下进行，国资委主要是讨论决定本市集体企业产权界定工作计划和重大政策。市集体企业产权界定办公室是本市集体企业产权界定的具体职能部门，负责制定产权界定的工作计划；拟定集体企业产权界定的政策规定，开展产权界定工作试点；组织实施集体企业产权界定工作；调处集体企业的产权纠纷；推动促进集体企业的体制改革。

    市政府各委办局要明确有关职能机构负责这项工作，各控股集团公司要确定有关部门，负责本系统、本单位集体企业的产权界定工作，

  各区县人民政府应相应建立集体企业产权界定机构，或指定有关职能部门负责本地区的集体企业产权界定工作。

    集体企业，包括联合经济组织，均要建立以法人代表负责、财会人员、职工代表参加的产权界定工作小组，负责本企业、本单位的产权界定工作。

    集体企业产权界定工作基本按照行政隶属关系和产权关系进行，产权界定机构之间要建立工作联系制度，及时沟通报告有关情况。 

    (四)三个工作关系

    集体企业开展产权界定工作，可能会碰到同时要进行清产核资、资产评估以及企业改制等项工作，因此要注意处理好与这些工作的关系。

    第一，要处理好与清产核资的关系。一是把产权界定与清产核资结合进行。清产核资是按照国务院统一部署，对集体企业进行资产清查、产权界定、价值重估和核实资本，从而摸清企业家底的一项基础性工作。清产核资中包含产权界定工作，而产权界定也必须进行资产清查，弄清资产的状况。产权界定也要进行清产核资。因此，可以将清产核资和产权界定结合进行。二是产权界定工作可一次布置分段进行。专项的产权界定与清产核资中的产权界定内涵和要求不完全一致，清产核资中要求比较简单，而且时间要求比较急，故可以先按照清产核资要求完成，然后再继续按专项要求全面产权界定。

    第二，要处理好与资产评估的关系。按照资产管理的要求，当企业进行改制或发生产权变动必须由社会中介机构进行资产评估。同时，也应当进行产权界定，以明确产权主体，便于资产重组或企业改制。因此，这种情况下二者结合进行。但是也可能有相当一部分企业，只是划清产权归属，在清产核资的基础上，明确各投资主体的投资份额，此时，就只要按清产核资要求进行价值重估(即由企业自身对主要固定资产重新估价)。

    第三，要处理好与企业改制的关系。产权界定是企业改制的必备条件和基础工作，因此，凡是要改制的集体企业必须首先进行产权界定，并且将界定结果报产权界定机构批准和确认。(这篇文章是徐家树同志1996年12月20日在市集体企业产权界定工作座谈会上的讲话)