集体企业改革和发展亟需解决的几个问题

国务院发展研究中心  王玉丛

改革开放以来，我国城乡集体经济有了很大发展，仅以工业为例，1994年，独立核算集体工业企业达到34万个，占全国独立核算工业企业总数的74％；集体经济工业职工人数1604万人，占总的职工人数的24％；实现利税1032亿元，占利税总额的21％；产值达到3．14万亿元，占工业总产值的41％。行业已遍布一、二、三产业，在税收、创汇、扩大就业、改善人民生活和国民经济中起着难以替代的作用。实践证明，集体经济在公有制经济中所占比重越来越大。但是，当前集体经济的发展，存在一些值得注意的问题，主要是：

(一)对集体经济重视不够，从中央到地方缺乏统一的政策管理和指导部门。城乡集体经济是社会主义公有制经济的重要组成部分，它和国有经济一起在国民经济中处于主体地位，单有国有经济，没有集体经济．公有制经济在整个国民经济中不可能成为主体，这是由我国现阶段生产力发展的水平决定的。但是从80年代中期以来，集体经济的发展和改革，常常得不到应有重视。讲公有制为主时，往往忽视集体经济。许多场合只讲国有和非国有，不讲公有和非公有。推进企业制度改革时，往往只讲国有企业的改革，对集体企业的改革很少深入研究，缺乏指导。近几年来，由于农业和农民问题的迫切性，对乡镇企业开始重视起来，但对城镇集体经济则甚少关注。这些年来，集体经济的发展和改革，一直缺乏统一的政策指导。轻工(二轻系统)、劳动部(劳服公司)、区街(区街集体)、农业部(农村集体经济组织包括乡镇集体企业)、供销、内贸部(城市集体企业)等等，各统一块，各行其是，不同部门、不同地区制定的集体经济政策不一样，有的甚至相互矛盾，而国家对集体经济政策制定的滞后，造成集体企业在改革和发展中的许多问题，长期得不到解决：集体企业的资产随便被平调、划转，企业的合法权益得不到保护，集体资产流失严重；集体企业发展缺乏必要的合理的各种支持；集体企业职工退休养老金的统筹，需要时难以返回，离退休职工生活十分困难等等。国家对集体经济的重视和管理与其在国民经济中的地位和作用极不相称。

(二)集体企业改革的基本方向不明。多年来，集体企业的改革，总是“参照”国营的做法，在管理上不按集体经济的性质、特点办事，使集体企业步入“国营模式”的误区。国有企业搞承包；集体企业居然也由政府部门来发包、出租，甚至硬性兼并或拍卖；国有企业的厂长、经理由上级任、命，集体企业的厂长、经理也由主管局任命或“官定民选”，国有企业搞劳动合同制，搞工效挂钩；集体企业也照葫芦画瓢；因国有资产不能分给个人，所以对集体企业中属于职工集体共有的资产也就不能“量化”到人；国有企业搞股份制，许多人跟着跑，主张集体企业也搞股份制等等。许多集体企业感到改革的方向不明。

集体企业的实际情况是：(1)国家没有直接投资；(2)主要解决城乡就业问题；(3)上交国家的超过企业自留的。因此，不少企业仍处于规模小、档次低，产品、技术、工艺落后，自我积累、自我发展和竞争能力很差。近年来，为摆脱困境，群众在实践中试行了多种办法，探索了多种解决难点的措施，往往得不到认可或明确评价。

(三)集体企业政策的制定滞后。这也是集体企业照搬国营企业管理模式的症结所在。改革开放以来，国有企业的改革出台了一系列政策、措施。但集体企业改革的政策制定滞后。1991年国务院虽制定发布《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》，由于没有相应的配套措施和宣传不够，难以落到实处。一些地区、一些部门拒不执行，例如《条例》规定，职工代表大会是企业的权力机关，有选举企业领导人的权力。而上级政府主管部门照样向企业任命、委派厂长、经理。多年来，因对集体经济不重视，前几年酝酿多次的集体资产管理办法，迟迟出不了台，集体资产被平调、划转的现象屡禁不止。

(四)集体经济的发展不平衡。突出地表现在：(1)城乡发展不平衡。乡镇集体企业发展速度快，势头好，而城镇集体企业的发展处于滞缓状态。80年代后期以来，集体企业的户数在逐年减少，从事集体经济的人数在逐年下降，城镇集体企业连年滑坡。以北京市属工业企业为例：1985年时，集体企业有440家．由于逐年被兼并、转产、合并，到1994年底时已减到220家，10年减少了一半；职工1985年19．1万人到1994年减少到8．2万人，减少了11万人，减少率为57％；亏损额1988年为19户，亏损额332万元，1994年亏损企业68户，亏损额9400万元；利润总额1986年为3亿8千万，1994年却亏损3千9百万元；税金1987年上缴3亿2千万，1994年则上缴了4千3百万。不单北京市是这种状况，据调查，上海、石家庄等城市也有相似情况。实际上，城镇集体企业出现的这种萎缩，是由目前的经济体制造成的。而这种萎缩又被乡镇企业的发展所掩盖；(2)地区发展不平衡。东部沿海等地集体企业，特别是乡镇企业迅速发展，并已开始走上联合化、集团化、国际化经营，而中西部不少地区还停留在原来的水平，有的地区乡镇企业才刚刚起步，东中西部差距很大，少数集体经济发达地区掩盖了大片集体经济发展缓慢和困难的地区；(3)新老企业发展不平衡。新办集体企业一般产权明晰，机制活，效益也比较好。而老集体企业，大多历史包袱重，基础差，技术落后，且大都设备陈旧，生产手段落后，难以吸引新人入厂，退休人员比例也很大，有的企业在职职工和退休人员之比，甚至达到1：2，1：3。企业的人员结构越来越老化，企业负担越来越重，竞争力越来越低，恶性循环，处在坐以待毙的境地，有的企业靠卖厂房或出租土地勉强支撑，不少企业濒临破产。

集体经济存在的以上问题，迫切需要政府采取措施，建议：

(一)应充分重视集体企业的发展和改革，并尽快明确管理集体企业的机构。目前虽然已确定城镇集体经济由经贸委统一指导和管理，但经贸委内部缺乏力量，难以顾及，全国城乡集体企业几百万家，加之目前已经形成的条块分割局面，也难以由哪个部门统起来，但又不能忽视集体经济的地位和作用。为使集体经济健康、顺利地发展，建议成立中央集体经济指导委员会，对集体经济进行统一的政策指导。

(二)进一步明确集体企业改革的基本方向。从我国的情况来看，以公有制为主，各种经济成份共同存在、互相补充、共同发展，这是由生产力发展水平决定的。因此，要把集体经济的位置摆正，它是社会主义经济的重要组成部分，是符合我国现阶段生产力发展水平的一种重要的公有制形式，是长期存在、发展、独立的形态。对集体经济不能再套用国营经济的管理办法，必须按照集体经济的性质、特点，用有利于社会生产力发展的方法去领导和管理。江泽民总书记在党的十四届五中全会上指出：“集体企业也要不断深化改革，创造条件，积极建立现代企业制度。”因此，集体经济改革的方向，也是建立现代企业制度。但形式可有多种：对少数有条件的大中型集体工业企业可以进行公司制改革；对部分陷于困境的小型集体企业可以通过兼并、解体、重组、拍卖和破产等形式进行改组，有的也可以改为非公有制；但大多数中小型集体企业，由于其资金少、规模小，装备技术力量薄弱，改革的基本形式应是贯彻合作制原则，实行股份合作制。到1994年股份合作制企业已发展到14万户。实践证明，股份合作制经过多年的试点和探索，显示出很强的生命力，且取得了较好的经验和成果，是城乡集体经济改革的主要形式。推行股份合作制，要注意其本质是合作制，不可与股份制相混。股份合作制是以合作制为基础利用了股份制某些形式和因素的一种新型集体经济组织的形式，党的十四届三中全会已作了肯定，所以集体经济的改革和发展，要以股份合作制为主要形式，但又不拘于这一种形式，要多种形式，多种渠道，一企一式，一企多择，放开放活。政府对企业多从政策上和原则上给予指导，不搞条条框框，不要人为设定模式，不搞一刀切，让企业根据自身的情况自愿选择。在集体经济改革问题上，应该做到方向统一，形式多样。

(三)加快集体企业有关政策的制定和出台。党的十四届三中全会后，集体企业改革加快了步子，但改革中遇到许多问题和难点，比如说，属于本企业职工所有的存量资产原则上应允许量化到职工个人，但各地对此争议较大，难以落实，类似的问题应有一个原则的说法，以便于调动职工的积极性，也便于深化集体企业的改革。建议国家尽快出台《股份合作制法》或《合作制法》，以促进股份合作制改组的规范化，集体资产管理办法的有关文件也应尽快出台，以保护集体企业的合法权益。当前，国家对集体企业，特别是老集体企业要采取一些休养生息的政策，扶植一下，先让这些企业解困，并尽快建立社会保障体系，为这些企业的发展和改革，创造良好的内、外部条件。

(四)设立各级集体资产管理机构。从全国来看，有些市、县、区、乡已成立了集体资产管理委员会。一般按系统设在企业的管理部门。这些地方成立的各级集体资产管理委员会，都是自发产生的，对此，应给予肯定和重视。集体资产管理委员会，它应和政府行政机构分开，由所有者代表选举产生，同政府分立。其职责是依法保护集体企业的资产，保护所有者的权益，防止集体企业资产被平调和流失；保证集体资产保值增值。