传统农村“集体经济”需要彻底改造

李克军

我国农村“集体经济”，走过了近60年的历程，现在面临着诸多尴尬和难以摆脱的困境，是继续扶持其发展，还是对其进行彻底改造，已经成为深化农村改革必须研究和解决的一个课题。

　　本文所说的“集体经济”，主要指脱胎于人民公社体制，以特定的乡村社区组织为载体的传统“公有制”经济形式。从国家相关法规和辞书的表述看，这种经济形式应该具备三大主要特征：一是劳动群众共同占有生产资料；二是共同劳动或合作经营；三是在分配方式上以按劳分配为主体。

我国农村“集体经济”，是按照前苏联的集体农庄模式，通过所谓“农业合作化”的途径建立起来的。改革开放以来，建立在人民公社废墟上的农村“集体经济”，实际上已经分为“虚名”和“实体”两大板块。

“虚名”板块，是我国目前“集体经济”的主体，即“土地集体所有、家庭承包经营”的统分结合的农业经济形式。之所以说它“虚名”，是因为这里所说的“集体所有”，基本上已经名存实亡。已经承包到户的土地名义上归“村”或“组”“集体”所有，但发包、调整完全由国家控制；土地经营权、使用权、流转权、收益权归农户个人，“集体组织”基本无权干预；村委会明明是村民自治机构，却又充当“集体经济组织”的法人代表。显然，这样的“集体经济”仅仅是非常模糊的“符号”。

　　“实体”板块，是指“集体组织”可以控制和支配的资金、资产和资源。通常情况下，人们所说的壮大“集体经济”，加强“集体经济”管理，主要指这部分。除了少量已经改造成合作制或股份制的企业以外，这种由社区组织管理的所谓“集体经济”仍不具备劳动群众自愿联合、共同占有生产资料、共同劳动、按劳分配等“文本”叙述的基本特征。

　　一、近年来发展“集体经济”的努力往往带来诸多消极后果

　　实行家庭经营制度以来，各级政府念念不忘发展“集体经济”，少数地方通过兴办乡村企业或严管机动资源（包括农民缴纳的统筹提留款收得足、管得好），使村“集体”实力不断增强，在推进农业基础建设，引领农民共同富裕，提供社区服务方面做出了积极贡献。但是，大多数乡村，发展“集体经济”的后果与人们的预期完全相反。

　　一是乡村债务不断增加。2005年，全国乡村债务总计约有6000亿元。黑龙江省乡级债务72亿元，乡均810万元；村级债务132亿元，村均147万元。除了少数“明星村”外，中西部地区绝大多数乡村，都被债务压得透不过气来。从债务成因看，为“发展壮大集体经济”兴办企业造成的亏空，占债务总额50%以上。取消农业税以来，各地都采取很多措施化解乡村债务，但收效甚微，欠发达地区的很多地方，债务不减反增。

　　二是农民土地权益受侵害。很多地方以壮大“集体经济”为名超标准预留机动地。如H省M市预留机动地占总耕地面积的7%左右，超过国家5%的上限规定，达40余万亩；Q县S村有“两荒”机动地4000多亩，占全村耕地面积的20%，村里每年可以收取60万—80万承包费。2006年，该村村民人均收入虽然只有4000元，但作为省级新农村建设试点单位，却在非生产性基础建设上投入了800多万元。村干部的办公室和中心屯的休闲广场非常豪华气派。不难想象，如果让村民表决，肯定不会同意村里留那么多机动地，也不会同意建设那么豪华的广场。W市L村机动地近9000亩，占全村耕地面积的41%，但因为村主要成员更换频繁，领导班子软弱无力，70%左右的机动地承包费收不上来，村集体债台高筑，村民一盘散沙。多数情况下，机动地发包的价格都比较低，往往不够公开和透明；由此获得的收入也容易躲避监管，变成小金库。

　　三是大量“集体”财物被挪用截留或贪占。基层干部常说，集体资产象“大酱缸”，谁都来“蘸”。依我看，“大酱缸”总还有个户主，而现在产权不明晰的“集体经济”，更像无人看管或看管不严“菜地”，时时刻刻都有人惦着来“偷菜”。过去的“三乱”，受害者主要是农户，税费改革后主要是“集体”。据某省农民负担检查组抽查，2005年，由村“集体”承担的摊派和不合理收费多达20项。搞摊派或收费的单位包括县乡党办、“关工委”、教育、司法、统计、武装、计生等部门。乡村干部贪占集体财物的案件更是屡屡发生。2008年，全国检察机关共立案侦查涉农职务犯罪11712人，其中农村基层组织人员4968人，占42.4%。某些经济发达的“明星村”，村党支部书记头上挂满各种先进模范的光环，但却大肆敛财，有的贪污挪用几千万元，有的把上亿“集体”资产挥霍掉。2011年发生的乌坎村事件，既可以说是一场由征地、选举等问题引发的官民冲突，也可以说是传统“集体经济”危机的显现。欠发达地区虽然“集体”债台高筑，乡村干部贪占集体财物的案件仍照样频频出现。为什么近年来村委会选举中出现花几万元甚至上百万元买选票的乱象呢？恐怕与“村集体”这块“肥肉”的诱惑有关。

　　四是“村财乡管”等措施，与村民自治的方向背道而驰，也难以收到预期效果。在“村财乡管”普遍铺开的情况下，一些地方又由纪检部门介入，搞起了所谓“三资代理”。这些被称为“创新”的举措，实质上是“全控型”治理模式的沿袭和强化，不但不能有效遏制“集体经济”的乱象，反而离建立有限政府、实行基层民主自治的目标越来越远。

　　有人说，华西、大邱庄、南街、大寨等村庄，一直保持着“集体经济”体制，实现了全体村民的共同富裕。其实，这些村庄在改革前，经济体制也和全国其它地方一样，是“半国有的集权经济”。现在，经济结构发生了很大变化，其基本特征是，在产权上与人民公社化时期类似，只是国家消除了一平二调。在劳动组织形式上，村民集体劳动的痕迹已经很少，大部分劳动力是从全国各地雇用的“员工”。村民们的收入，主要从村庄经营的利润中获得，劳动所得只是一小部分。村庄资产，名义上归原来的户籍村民共同所有，但由于种种原因，作为超级精英的村庄领导人，具有一言九鼎的权力，他们往往以全体村民（或股东）的名义，行使着全部资产的管理权。当他们保持为民谋利的品格时，“村庄经济”带有“庄有民享”的“公有制经济”色彩；当他们成为一手遮天的“土皇帝”时，名义上的“集体经济”必将演变为“庄主经济”。

　　二、传统“集体经济”必须彻底改造

　　历史和现实告诉我们，脱胎于人民公社体制的“集体经济”，是难以摆脱困境的，它将逐步退出历史舞台，被农户个体经济、新型合作经济、私营经济和混合经济所代替。各级政府应该摆脱传统所有制理论的束缚，审慎而主动地推动“集体经济”产权改造。

　　农地“集体所有、家庭承包”制度，虽然名不副实，但是按“30年不变”规定承包到户的土地，已经形成了事实上的“准个人所有”。为保持大局稳定和政策的连续性，在第二承包期或更长一段时间内，可以保持不变，但要继续“强化两头儿、虚化中间”。即：强化农户家庭独立自主经营的地位，强化国家对土地用途的管制，虚化所谓“集体经济组织”对土地的处置权，坚决禁止任何侵犯农民承包经营权和滥占耕地的行为。在时机成熟的时候，再实行“国有永佃（包）制”或个人所有制，建立名副其实的农地产权制度。在这样的制度安排下，农业用地，除了少量依法转变用途的以外，将长期保持四种具体经营方式：一是农户分散经营。这种方式被很多人贬斥为阻碍农业现代化的“小农经济”。但60来年的实践已经证明，家庭经营不但是解决10亿多人口吃饭问题的唯一正确道路，也是推广先进技术、发展规模经营和组建其他经济实体的前提条件。二是家庭农场，这一形式将成为土地规模经营的主体。三是专业合作社，它将与家庭农场并行发展。按《宪法》和中共十五大报告的表述，合作经济也属于“集体经济”，但是，合作经济是不受行政区域限制并由劳动者自由联合的经济形式，与传统的“集体经济”具有本质区别。四是公司加农户的产业化经营。

　　改造的重点应该放在传统“集体经济”的实体部分。在乡镇一级，不可能建立行政区域内全体居民共有共管的经济实体，乡镇作为一级政府更不应该行使管理经济实体的职能，因此，凡以“乡镇集体”名义存在的企业，都应该改造成与政府脱钩的股份制企业或私营企业；以“乡镇集体”名义占有的农业资源应交还给村民、农业合作社或国家。在行政村和村民小组两级，应根据农民的意愿，形成资产改造方案。可以将集体资产折股到户，组建由原集体组织的全体成员参加或部分成员参加的股份制公司或专业合作社，还可以与域外经济实体联合，组建跨区域的股份公司或专业合作社；对适合个人经营的资产或资源，可以将产权出售给农民个人或域内外企业，还可以按耕地承包办法，分配给原集体经济组织的成员。在村组“集体经济”改造过程中，应坚持一个前提和两个程序。一个前提，是确保农民的土地承包经营权不受侵犯。两个程序，一是改造方案必须在充分讨论的基础上经过现有集体经济组织全体成员表决通过；二是改造方案必须经乡镇政府批准，资产变动较大的改造方案，须报县级政府批准。

　　在对传统“集体经济”进行改造的过程中，必须解决三个相关问题：一是采取得力措施，化解乡村债务，为实现社区管理或自治组织与经济实体的彻底切割创造条件。二是构建以政府为主体的公共服务体系，以替代原有“集体经济组织”的功能。三是健全民主、法治和自治为主要内容的基层治理机制，以保持农村社会的和谐稳定。