发展集体经济的几个关键问题

上海市集体企业产权界定办公室  徐家树  纪效伶

    江泽民总书记在十五大政治报告中十分重视集体经济的发展，论述了集体经济的地

位与作用，并且着重指出：“要支持、鼓励和帮助城乡多种形式集体经济的发展。这对发挥

公有制经济的主体作用意义重大，”这为集体经济的改革指明了方向，为集体经济的发展

带来了新的机遇。

    但是，发展集体经济决不是一件轻而易举的事，无论是理论观点、思想认识，还是改

革措施、发展思路，都存在着一些亟需解决的问题。当前，特别要研究解决以下几个关键问

题。

    一、思想认识问题

    党的十五大报告指出：“十一届三中全会前我们在建设社会主义中出现失误的根本原

因之一，就在于提出的一些任务和政策超越了社会主义初级阶段。”过去，我们之所以对

集体经济不够重视，采取了某些错误的做法，根子还在于我们对社会主义初级阶段缺乏认

识。因此，从我国所处社会主义初级阶段的基本国情出发，充分认识集体经济的地位与作

用，这是解决集体经济思想认识问题的关键。

    第一，集体经济是适合社会主义初级阶段生产力发展水平的一种公有制形式。我国

是社会主义国家。但处在社会主义的初级阶段，其最主要的特点是生产力水平还比较落

后，而且发展不平衡，商品经济不发达，人们的消费层次和结构也极为复杂。这个基本国

情决定了我国所有制结构是以公有制为主体，多种所有制形式的共同发展，一般说来，

关系国民经济命脉的重要部门和关键领域，应由国有经济占支配地位，发挥主导作用。而

其他一般竞争性行业，应由集体经济或其他经济成份去发展。集体经济是公有制经济，它

的有机构成低，属劳动密集型企业多，规模小、调头快，很适合自动化、机械化水平相对

比较低的行业发展。同时，由于集体企业数量多，分布广，可以适应不同层次消费结构的需

要。因此，集体经济是适应社会主义初级阶段生产力发展水平的一种公有制形式。

    第二，集体经济是把公有制经济与市场经济结合起来的最有效形式。在社会主义国

家，把公有制经济与市场经济结合起来，建立社会主义市场经济体制，这是我国经济体制

改革的最终目标，但这是世界性的难题。我们国家对国有企业的种种改革，目的是促使国

有企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的企业法人实体和市场竞争主体。

但是由于国有制与政府机构的血缘关系，这种改革还需花很大的气力，集体经济是一定

范围内的劳动群众所有，它天生就是一种独立的利益主体。市场经济最基本的要求是：企

业要成为市场的主体，成为独立的生产和经营者。集体企业作为一个个独立的经济实体，

它们完全是独立的商品生产者和经营者。可见，集体经济更容易和市场经济融合。

    第三，集体经济在今后一个时期有很大的发展空间。调整和完善所有制结构，进一步

解放和发展生产力，是我国经济体制改革的重大任务。而调整和完善所有制结构的关键，

是要对国有经济进行战略性改组。就是说国有经济必须从一些经营分散、规模不大、资本

构成较低等一般性竞争行业退出来，把这些领域的国有资产抽出来，充实到国民经济命

脉的部门中去。这样，就为集体经济和其他经济成份的发展提供了机会。集体经济的特点，

既是公有制形式，而又可以由职工入股投资，这种集体经济去填补国有经济退出来的空

间，是最合适不过了，完全可以大展身手。目前居民存款大约4．5万亿，加上手持现金大

约6万亿，相当于现有的经营性国有资产，这些资金要有出路，出路之一就是发展股份合

作制。目前，各地股份合作制经济正在蓬勃发展，已积累了一些经验。因此，我们认为，集体经济遇上了天赐良机，将进入一个新的大发展时期。

    二、改革方向问题

    集体企业改革的方向是什么?原则上是清楚的，但具体说起来又似乎不怎么清楚。改

革初期，我们对集体企业的改革提出了要还其本来面目，那么本来面目是什么呢?我们并

不清楚。因此，为了要搞清楚集体企业的改革方向，我们不妨对集体经济的形成和发展进

行一番回顾。

    早在空想社会主义时代，圣西门、傅立叶、欧文都曾设想过合作经济的组织，并把它

作为改造资本主义私有制经济的一帖药方进行试验。马克思、恩格斯的合作经济思想，是

他们从资本主义向共产主义过渡理论的重要组成部分。列宁继承和发展了马克思、恩格斯

的合作经济思想，并付诸实践，进行过试点。我们国家解放初期，对农业和个体工商业的

社会主义改造，就是走合作化的道路。但是到了五八年大跃进时期，我们搬用了斯大林全

盘集体化的作法，把合作社升级过渡，变成了统收统支的集体经济。

    集体经济指的是企业的财产属于一定范围内劳动群众集体所有，正如《中华人民共和

国城镇集体所有制企业条例》所定义的那样，“城镇集体所有制企业(以下简称集体企业)

是财产属于劳动群众集体所有、实行共同劳动、在分配方式上以按劳分配为主体的社会

主义经济组织，”目前的集体企业基本上是这种状况，这种集体所有即共同共有，同全民所

有制经济一样，存在着“人人所有，人人都没有”的弊端，因此，必须对现有的集体企业进

行改革。

    股份合作制是集体企业改革的主要形式。江泽民总书记指出：“目前城乡大量出现

的多种多样的股份合作制经济，是改革中的新事物，要支持和引导，不断总结经验，使之

逐步完善。劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的集体经济，尤其要提倡和鼓

励。”江泽民总书记的讲话，是对群众创造的充分肯定，也是对人们实践的科学总结，确实

为集体企业的改革指明了方向。股份合作制采取的是按份共有的财产组织形式，集合作

制和股份制之优点于一身，把所有者和劳动者结合起来，把按劳分配和按资分配结合起

来，把共同占有和个人所有结合起来，充分体现了集体经济的优势，对转换集体企业的经

营机制，构造市场经济的微观主体，调动广大职工群众的积极性，推动集体经济的发展，都

会起到积极的作用。股份合作制在合作制的基础上吸收股份制的某些因素，是集体企业

改革的主要形式，大部分集体企业均可改制为股份合作制，原有职工共同共有的资产，可

以大部划归给职工，或者增量扩股，职工投资入股，改为股份合作制企业，

    三、产权界定问题

    集体经济改革，首先要改革产权制度。目前企业产权关系不清，产权主体不明已影响

到集体企业的改革。不解决这个问题，企业改革就难以深入。同时，划清产权归属、明确产

权主体，又是企业改制的先决条件。因此，我们在改制为股份合作制，或者改制为其他企

业组织形式，均要进行产权界定。而我国的集体经济发展历史较长，资金来源多元交叉，管

理关系几经变化，造成了产权关系错综复杂，要真正理顺产权关系，明确产权主体、划清产

权归属，不是件容易的事，必须做许多艰苦细致的工作，

    第一，首先要明确产权界定的指导思想和基本原则

    产权界定是对企业资产所有权和产权确认归属的一种法律行为。因此，界定产权涉及

到各投资主体和利益，关系到职工的利益分配，是一项很敏感而又很复杂的工作。因此，

要在解放思想、实事求是总的指导思想下，实行三项基本原则：一是谁投资，谁拥有产权的

原则；二是尊重历史的原则；三是宜粗不宜细、宜宽不宜紧、宜放不宜收的原则。我们强

调对这些原则要综合运用，既要做到解放思想，又要实事求是，既要尊重事实，又不拘泥

繁琐，要尽可能把产权界定做到公正合理、符合实际。

    第二，要塑造集体企业的产权主体

    要界定产权归属，首先要明确产权主体。我国的集体企业由于道路曲折、情况复杂，不

仅产权边界不清，而且产权主体也不明确，所以必须重塑集体企业产权主体。根据对企业

实际情况的分析，我们认为集体企业的产权主体应明确为三个：联合经济组织、集体企业

劳动群众和职工个人。

    联合经济组织是一定范围内的集体企业自愿加入，共同组建的经济组织机构，其资产

的来源主要是历年来向集体企业收取的合作事业基金、管理费、企业上缴的利润以及联合

经济组织自身经济活动收益。联合经济组织除了对所属集体企业具有协调管理职能外，

还有投资行为，成为一个产权主体。目前，有些社区经济所有权由政府部门直接代表，我

们设想应逐步建立联合经济组织来代表产权主体。

    集体企业劳动群众作为产权主体，拥有本企业的集体资产，符合《中华人民共和国城

镇集体所有制企业条例》的规定，但是这是共同共有的形式，进不带来，出不带去。其资产

主要靠共同劳动积累逐步形成的。

    集体企业职工个人以出资者的身份投资于集体企业，从而成为产权主体·，更是集体经

济的题中应有之义。

    第三，把握好产权界定几个大的政策

    产权界定政策性很强又很敏感，因此必须把握好几个大的政策：

    一是关于国有单位以资金、实物扶办的集体企业，其产权一般界定为集体资产。因为

这是一种行政行为，是由政府出面动员国有单位来安置回城知青的，不是’种投资行为。

    二是关于国家对集体企业实行税收优惠形成的资产，一般也界定为集体资产。因为税

收优惠，包括税前还贷、以税还贷，减免税收，是国家的一种政策导向，不是投资行为，如同国家不向三资企业、乡镇企业甚至私人企业追索税收优惠所形成的资产所有权一样。

    三是关于国有单位对集体企业向银行贷款进行担保所形成的资产，如果履行连带责

任的，应界定为国有资产，如果根本没履行连带责任，集体企业已经还清了银行贷款，应该

界定为集体资产。

    四是劳动积累的资产能否部分量化给职工个人。这是一个复杂的问题，目前各方面还

在争论之中。我们认为可以在少数企业进行试点，将少量存量资产量化到个人。

    四、扶持政策问题

    集体企业基本上属于中小型企业，对中小企业实行优惠政策，扶持、帮助它们发展，

是许多市场经济发达国家普遍采取的做法。我国集体经济的发展，也得到了政府的支持。

对集体企业实行扶持政策，首先是因为集体经济是国民经济的重要组成部分，集体经济

的发展对国民经济发展具有不可替代的作用。其次，集体经济本身规模小、实力差，特别

是一些老集体企业，社会负担重、经济效益差、抗风险能力弱，需要政府给予适当扶持。

    从上海当前的实际来看，集体经济作为公有制的一种形式，在按照国民待遇，在改制

过程中，同样享受国有小企业改制的优惠政策。这里特别要强调的是：

    1．要研究解决集体企业信贷资金渠道问题。国家商业性银行应一视同仁地对待集

体企业，只要企业发展有项目、有信用，应给予信贷支持；要探索建立地方性合作银行，着

重对集体企业进行贷款支持；要研究设立集体经济发展基金，开展互助性质的资金支持；

地方财政每年应拿出一定的财力，用于集体企业的技术改造、产品开发。

    2．要研究对集体企业给予税收上的优惠。如企业改制为股份合作制，可否以改制前

一年应缴所得税为基数，超基数部分两年全免、三年减半征收。优势企业兼并劣势企业，

原劣势企业所欠税款可否挂税并免缴滞纳金，欠款可允许在兼并后五年内以税前利润

弥补。

    3．要研究企业改制中资产处置的优惠办法。企业改制时，新的出资人承担原有职工

(包括退休人员)负担时，原产权主体应扣除职工医疗费、支农职工病假职工各项补助费、

退休统筹费、富余人员安置费等费用后，再给予置换。

    4．要探索金融支持政策。集体企业实施兼并，被兼并企业所欠银行款项，五年内实行

挂帐停息；集体企业实施破产，所欠银行款项应允许冲抵银行呆帐准备金。

    5．要提供劳动安置优惠政策。改制企业同国有企业一样，在一定条件下，职工本人愿

意，可提前退休。集体企业改制时，特别是转让或破产时，要允许部分富余下岗人员进入

再就业中心。同时，要加快社会保险制度改革步伐，职工养老保险、医疗保险尽快与本企业

脱钩，由社会保险基金管理中心统一发放。

    五、管理体制问题

    理顺管理体制，建立管理机构，仍是保证集体经济发展的关键问题。回顾我国集体经

济发展的历史，凡是领导比较重视、机构比较健全的时期，集体经济发展就比较快+相反，

则比较慢，上海集体经济的发展，同市委、市府加强领导、重视管理是分不开的。五十年代

成立了全市手工业合作总社，六十年代组建了市手工业管理局，七十年代后期，成立了

“上海市集体事业管理办公室”，各区、县和工业局相继成立了集体事业管理局和集体事业

管理办公室，形成了较为完整的集体经济管理体系，使全市的集体经济得到了很大的发展。

    九十年代初，撤销了市集体办，本市集体经济管理有所削弱。由于管理机构的削弱，导致了管理工作的混乱，或是多头管理、政出多门，或是无人负责、放任不管，集体企业方面

的问题“上不了朝，奏不了本”，全市集体经济的运转基本处于无序状态，严重地影响了集

体经的发展。

    但是在建立集体经济管理机构的问题上还存在着不同的看法。有人认为，随着市场经

济体制的逐步形成，政府机构应精简，不能给集体经济增加新的婆婆。这些说法貌视有点

道理，但他们却忽视了改革的一大走势，由于改革深化，资产管理的职能需要加强，今后实

际上资产所有者只有三家：国有经济、集体经济、私人(个体)经济，国有经济由国有资产管

理部门维护其权益，私人(个体)经济除了自己要维护其权益外，工商管理部门也要维护

其权益，而集体经济却没有一个部门维护其权益。

    为了加强对集体经济的研究，指导集体企业的改革和发展，维护集体所有者的合法

权益，根据国务院的规定，我们认为应按照政企分开、政资分开的原则，建立全国性的统一

的集体资产管理机构，地方各级政府也相应建立集体资产管理机构，形成集体资产管理

机构的网络体系。集体资产管理机构，不能成为集体企业的主管部门，不是以资产所有者

身份管理集体资产，而是作为政府机构对集体经济实施行政管理。它的基本功能是“指

导、维护、协调、监督、服务”。指导即政策业务指导；维护即维护集体所有者权益；协调上下左右各方面关系，制定有关扶持集体经济的政策措施；监督集体资产规范运作，防止流

失，服务是指为企业提供政策咨询服务。具体职责为；

    1．贯彻执行党和政府关于集体经济和各项大政方针和重大决策，研究制定集体资

产管理的有关规章、条例和办法。

    2．维护集体企业和集体资产的合法权益，承担贯彻《中华人民共和国城镇集体所有

制企业条例》等国家有关法律、法规和综合执法职能，监督、检查贯彻落实情况。

    3．调查研究集体资产管理和运营中出现的新情况、新问题，提出对策建议，为政府

决策服务。

    4．组织实施全市集体企业的清产核资、资产评估、产权界定、产权登记等资产管理工作。加强对集体资产运营的指导，促进集体资产的优化组合，实现集体资产的保值增值。

    5．协调政府有关部门的关系，研究制定扶持集体经济发展政策，推进集体经济的发展。