营造宽松的政策体制环境  开创上海小企业发展新局面

上海市人民政府副秘书长 周太彤

  一、政策背景与制定过程

  去年底，市委和市政府根据中央经济工作会议精神和上海的实际，作出进一步加快

发展小企业的重要决策。在今年1月15日的市委常委扩大会上，徐匡迪市长作出部署，

要求市体改办牵头，做好小企业发展政策的调研工作。陈良宇常务副市长亲自召开会议

进行动员部署，提出许多明确的工作意见。会后，市体改办会同计委、经委、商委、科委、

信息办和工商行政管理局、财政局、劳动和社会保障局等30个单位，共同参与了研究制定

小企业发展政策这项工作。

    在政策制定过程中，我们对全市的小企业发展现状作了比较深入的调研。目前，在

全市39．4万户企业单位中，小企业占93，2％，其中独立法人形式的小企业20．4万

户，个体工商业户16．3万户；小企业从业人员数约530万，占全市56．3％；营业收入占全市的34．8％。从96年起的近三年，上海小企业总数增长18．4％，具有法人资格的小企业增长38．1％；从业人员增长10．2％；营业收入增长53．6％。小企业经营分布在相当广

泛的领域。这些情况表明：小企业资本形式多样，经营方式灵活，具有相当的发展潜力，

适应上海产业结构调整需要；在创造就业机会、优化产业分工，满足市场需求和推进科技

创新等方面，确实具有十分巨大的优势，是上海经济发展的重要力量。

    上海的小企业发挥着非常重要的作用，但是环境并不宽松，比较突出的有三个问题：

    一是出生难和退出难。本市企业出生难具体表现为两个方面：一方面，企业注册资本

金起点较高。另一方面，有关手续费也很高，与注册资本相比比例过大，下岗失业人员和

科技人员很难创办小企业。此外，经营范围的许多项目需要前置审批，初步统计，大概有

260多项。退出难，主要表现为目前许多管理办法不适应每年正常出现的5％以上的小

企业淘汰情况，由于缺乏监管和企业淘汰措施，有的小企业一旦经营失败，经营者藏匿或

逃跑，企业职工的工资没有着落，原企业难以关闭；有的小企业债务过大，又无法实施正常

破产。

    二是企业借款难，贷款担保难。小企业资金少，抵押、质押不足，往往有了项目，有了

定单，需要资金时，还难以得到银行贷款。这次在1000家小企业调查中，有69％的小企业

认为，贷款难影响了企业发展，只有21％的小企业能够得到贷款支持。从停产小企业

看，47％的原因是由于资金缺乏后续供给。从几家银行的贷款结构看，小企业在全部贷

款中只占10--20％。显然，这与小企业在全社会营业收入、税收利润中的比重不相对应。

    三是服务不完善，政策信息少。虽然，各个方面为小企业设立了不少服务机构，但不

少机构停留在招商引资上，重收费轻服务，重税收大户轻困难小户，重收取轻培育。小企

业普遍不能及时了解政府政策和市场情况，经营中诸如市场开发、产品定位、技术引进等

许多必须的帮助，得不到解决。

    分析小企业发展中的问题，我们觉得在经济工作的着力上，长期以来存在重大轻小、

抓大略小的倾向，缺少相应的制度和法规，缺乏相应的机构和服务。

    为了使政策能够针对本市小企业发展中存在的问题，努力造就本市促进小企业发展

的整个环境，在这次政策制定的工作中，我们着重从三个方面加以把握：

    首先，把发展小企业提到国民经济发展的重要组成部分的高度加以考虑，从鼓励创

业、解决就业、扩大内需等促进发展和确保稳定的政策出发，来努力实施市委、市政府促进

小企业发展的重大战略决策。

    其次，从“三个有利于”的标准出发，以小企业普遍面临的问题作为切人点，力求在内

容上有所突破。

    第三，着力于营造小企业发展所需的宽松环境和体制，通过政策集聚形成合力，引导

小企业进行制度创新，使本市小企业的体制更合理、机制更灵活、环境更宽松。

    二、政策框架和政策体系

    深刻领会市委、市政府关于加快小企业发展的精神，结合本市小企业发展的情况调

研，我们感到：制定促进小企业发展的各项政策，必须以市场经济为导向，从适应小企业生

存、发展、更替的社会环境考虑，通过建立面向全社会的金融支持和社会化服务体系，减

轻小企业负担，支持重点企业，规范市场秩序，营造一个既有公平竞争又有指导帮助的

环境：

    根据这一指导思想，我们提出“确立一个方针，建设两个体系，突出三类重点”的政策

框架。

    一个方针，就是制定政策的出发点：政策要兼顾新老、顾全点面：既能够支持新企业

的出生，又能够推动老企业的改制；既能够促进全社会小企业的发展，又能够对鼓励型企

业在政策上有所倾斜。

    两个体系，就是把金融支持和社会化服务作为整个政策体系的两大支柱。金融支持

体系，主要是要建立小企业信用制度和贷款担保制度，以信用支撑担保，解决小企业普遍

面临的借款难和担保难问题。社会化服务体系，主要针对小企业管理弱、人才少、信息缺

的问题，利用目前已有的各类服务设施和机构，构造面向全社会的小企业服务体系，形成

市、区县、行业及其他服务机构互联互通的服务网络；

    三类重点，就是除了给予小企业公平地出生、规范地退出等一系列政策以外，对科技

创业型、吸纳下岗失业人员的都市型工业和社区服务型三类鼓励型小企业，予以一定的

政策倾斜和扶持。

    三、政策内容和政策特点

    这次政策的内容比较丰富，政策的重点有以下六个方面：

    (一)宽松市场准入退出。发展小企业要有量的扩张。针对小企业设立难的问题，政

策通过放宽市场准人条件和降低注册资本来减少创业者的开业成本。主要措施是：“降低

准人条件，改革审批程序，引人多种资本，推行破产预警，实施欠薪保护”。

    为了宽松市场准人，需要降低注册资本数额，实行资本分期到位。同时，在保留国家

法律、法规、规章规定需要的前置审批项目的基础上，对现行各项审批办法进行改革：清

理本市自行设置的前置审批项目，取消不必要的前置审批；对无需前置审批但需行业监

管的，改为登记备案，由有关备案部门实行过程监管；确需继续执行前置审批的，由市政府

重新核准。即使需要监管和审批，有关部门也要公开条件、简化手续、降低收费。工商行

政管理部门还将推行“统一受理、抄告相关、并联审批、限时完成”的作业方法。

    为了使小企业发展能够适应知识经济时代的要求，特别是发挥小企业在市场创业中

的特殊作用，政策还允许有创业能力的人力资本、智力成果资本作为资本物化形式，按照

知识产权、人力资源等要素在创业中的特殊权能，作为企业资本形式之一进入企业，实现

市场准人；这将进一步体现党的十五大精神，使各种要素不仅参与分配，同时还参与市场

准入和企业改制。

    为了适应小企业高开业率伴随着高废业率的情况，政策提出畅通小企业退出市场的

措施，通过督促歇业、风险预警、衰退援助以及财产保全、破产保险等措施，确保小企业能

够及时、顺利地退出，畅通生死循环，推动死而后生，以建立正常的市场退出淘汰机制来

增强小企业的整体竞争活力。

    为了防止小企业因无法支付职工工资而  难以关闭的情况出现，借鉴香港、深圳等地的

  成功做法，政策提出设立本市小企业欠薪基  金，垫付企业因资不抵债、破产或经营者隐匿  时对员工的欠薪，把企业债务处理和企业欠  薪处理分开，使企业及早关闭，职工及早通过  失业条例取得保障，重新参加社会再就业，以  化解因企业欠薪引发的社会矛盾。本市小企  业按规定在企业年检时缴纳欠薪费，新办小  企业在办理工商登记时交纳；每户企业每年  只需一次性缴纳几百元。这个费用是按上一  年的本市职工月平均工资的80％计算的。  以上费用在企业成本中列支。欠薪费由工商  行政管理部门收取，财政部门开设专项科目，  劳动和社保部门甄别后支用并代位追偿。同  时，建立由小企业代表和总工会、财政、劳动  和社保以及工商行政管理等部门参加的“欠  薪基金”管理委员会，对基金的运作进行监督  和管理。

    (二)建立信用制度。促进小企业发展，需要针对小企业的特点，构建和完善信用制

度。由于目前小企业普遍信用不足、得不到贷款，所以一方面要建立和完善小企业的贷

款担保制度；另一方面要抓紧小企业的信用基础建设。按照“先易后难、先点后面、先粗

后细”的原则，设想用3—5年逐步建立完善。

    为了确保通过信用制度沟通银企之间的借贷通道，使金融机构、担保机构按小企业的

信用提供担保，引导和促使资金流向信用好的小企业，我们设想把小企业、小企业经营

者、参与小企业信用评估的中介机构三个方面共同作为信用主体，把小企业的经营信用、

资本信用、质量信用、完税信用和个人行为信用五个方面作为信用制度建设的主要内容。

通过对小企业基本情况或不良记录的收集，建立小企业资信档案；通过信用评估机构或

银行、担保机构对小企业的信用评估，决定对小企业的放贷或担保。

    为了切实做好小企业信用基础工作，政策提出：将企业在工商、技监、银行、税务、海

关、社保等分头登记设卡的体制，改变为企业从出生到退出实行“一卡一码”制；对不讲信

用、逃废债务的小企业和经营者，采取相应的制约措施，直至采取在法定时间内禁入的措

施；对承担小企业资信评估的中介机构，要求其尽快与挂靠的行政主管部门脱钩并对其评

估行为承担责任。

    (三)实行多形式的贷款担保。小企业初创阶段缺少积累，质押、抵押物不足，绝大多

数的小企业还不具备足够的信用，因而缺少担保主体。受各个国家扶持小企业发展实践

的启示，还是要通过财政资金为支撑的担保单位或专业担保公司作为主渠道来为小企业

贷款进行担保，同时，也要鼓励社会各行业和民间各种担保组织和担保形式来参与；这些

担保组织，均要按有关规定，经批准设立。通过这些担保，使小企业能够较容易地取得银

行的保证贷款：

    为了改变本市专业担保公司规模小、手续繁杂、覆盖面不宽的状况。政策提出：以中

国经济技术投资担保公司上海分公司为担保主体，扩大担保金的规模。“中投保”采用市

和区县两级、市场化方式运作，担保程序可简化，对50万元以下的贷款需要提供反担保的

约束条件可放宽。市与区县财政出资的担保公司担保的银行贷款坏帐损失，除银行自身

承担20％外，余下的由担保公司承担，市与区县担保机构按1：9的比例予以分担。

    为了鼓励其它按照国家有关法律和规定设立的信用担保机构开展担保，政策提出对

互助性贷款担保年度坏帐比例在5％以下的损失，通过有关渠道给予担保组织不超过担

保金额1％的资助。

    (四)建立社会化的服务体系。为了加强对小企业的全方位服务，政策提出要建立“政

府协调服务”、“社会公共服务”和“社会中介服务”三位一体的社会化服务体系：

    1．政府协调服务。组建上海市促进小企业发展协调办公室，负责全市小企业发展

的指导、协调和政策的制定。协调办公室与任何小企业无直接领导和隶属关系，

    2．社会公共服务。全市成立两个市小企业服务中心。市小企业服务中心联通区

县、行业和社会各类服务机构，共同构成全市小企业服务的网络。

    小企业服务中心是受政府委托、由社会各方协办的服务机构。小企业服务中心面向

全社会，小企业可自主选择服务机构、服务内容。

    服务中心的基本功能是：为小企业提供信息传递、创业指导、技术咨询、辅导培训、市

场开拓、法律支持和组织商务活动等服务。同时，创造条件开展生产力促进工作，如设立

开放式实验室、模具中心、快速成型中心等；根据小企业需要，还要拓展其他服务。

    3．社会中介服务。各类会计师事务所、律师事务所、信息服务或咨询公司和行业协

会等，通过发挥中介组织的作用，为小企业提供专业化、规范化的服务。

    建立三位一体的服务体系，目的是促使政府对小企业的管理，从直接转为间接，从面

对一个行业或一个群体转为面对全社会，使小企业具有更大的空间和更宽松的环境。

    (五)强化政府引导和服务。这方面的政策主要体现在四个方面：

    1．在产业发展定位上，引导小企业以建设工业新高地为核心，形成具有专业化配套

和服务功能的深加工小企业群体；引导小企业以城市集散功能和区位优势为依托，形成

具有成长性、连带性特征的都市型小企业群体；引导小企业以社区居民生活服务为特征，

形成能满足再就业的社区服务型小企业群体；引导小企业以上海人力资源、信息、科学

技术为内涵，形成具有创新能力的科技型小企业群体。政府主要通过政策引导，鼓励小

企业按照经济发展的规律自主发展；鼓励和促进小企业的专业化分工，支持小企业向“小

而专、小而精、小而优”方向发展。

    2．在选择合适的组织结构上，按照管理成本和交易成本的比较优势，引导小企业进

行分离、分拆，重新组合，形成合理的各种形态的规模。同时，鼓励大企业将部分小企业

的发展纳入自身发展体系中，对为其配套的小企业予以技术、信息、资金等支持。

    3．在确立企业、政府、社会的相互关系上，新办和改制小企业的有关税务、工商、物

价、统计等经济关系，以及环境、卫生、治安、消防、计划生育等行政关系，都要引导到由企业注册地的区县有关部门管理。改制后的市属小企业，除资产关系分属各有关出资方以

外，其它与政府有关的经济管理、社会管理和党工团关系一般也实行属地化管理。

    4．在发挥统计信息的作用上，根据小企业面广量大、变化多的特点，建立和完善市、

区县两级畅通的统计渠道，明确责任主体，采用现代统计手段，对小企业各项指标进行定

期采集、动态监测，并及时公布，为政府管理决策和企业经营决策，提供统计信息服务。

    (六)关于加快推进国有、集体小企业改制。政策鼓励国有、集体投资主体以及企业

主管部门，给予小企业更多的改制自主权，支持企业通过改制走向市场。既可以采用公司

制、股份合作制、合伙制等企业组织形式进行改制，也可以采用租赁、承包、委托经营等对

企业的经营方式进行改革；企业的产权既可以在依法评估、安置职工以及落实债权的基

础上对外出售或转让，也可以是职工、经营者或经营者群体出资买人；出资的形式可以是

货币、实物，也可以是技术、管理等要素。