政策法规

国家轻工业局关于促进轻工中小企业集体企业加快改革与发展的意见

    中小企业是推动国民经济发展和保持社会稳定的基础力量，集体企业是我国公有制

的基本组成部分：轻工系统中，中小企业和集体企业数量多、分布广，在轻工业和地区经

济中具有举足轻重的地位。鼓励和促进轻工中小企业、集体企业改革与发展，对于加快我

国轻工业的战略性调整，促进轻工业经济更好地发展，保持我国经济适度增长，都具有十

分重要的意义。为此，提出如下意见：

    一、轻工中小企业和集体企业的现状

    轻工业是以中小企业为主的行业，量大面广的中小企业在轻工业经济发展中占有极

其重要的地位。轻工中小企业占轻工系统全部企业总数的90％以上，其产值和职工人数

均占轻工系统的60％以上，这些中小企业分布在轻工各个行业，担负着消费晶生产和为

相关产业及企业配套服务的任务。轻工集体经济是轻工业经济的重要组成部分，且基本

上为中小企业，轻工集体企业总数、职工人数、工业总产值分别占轻工系统企业总数、职

工人数、工业总产值的76．5％、43．9％、38．4％，以轻工集体企业为主的11个轻工行

业完成产品出口额占轻工业产品出口额的81．3％。因此，轻工中小企业和集体企业的

存在与发展，对于提供就业岗位、保持社会稳定、繁荣城乡市场、满足人民消费需求、扩大

出口创汇、增加财政收人、推动轻工业及地方经济发展发挥着重要的作用，并做出了积极

的贡献。

    改革开放以来，特别是八十年代和九十年代初，在国家宏观经济体制改革政策指导

下，各地轻工业主管部门通过政策扶持，积极引导轻工中小企业和集体企业深化改革，采

取有力措施促进发展。广大轻工中小企业和集体企业不断加大改革力度，努力转换经营

机制，在市场竞争中发展和壮大，涌现了一批综合实力和竞争能力强、机制灵活、专业化程

度较高的轻工中小企业和集体企业，其中有些企业已发展壮大成为行业或地区的骨干。

    轻工中小企业和集体企业的改革与发展，虽然与原有基础相比取得了较大的进展

和显著的成效，但多数地区的轻工中小企业和集体企业在改革与发展中仍面临着不少的

困难及问题，主要是：企业基础薄弱、工艺装备落后、技术水平较低、科技人才缺乏、劳动

力素质差、管理水平不高、企业社会负担沉重、集体资财被平调、难以与其它类型的企业

享受同等的政策、自我发展能力弱，以及“小而全、小而散”的结构性矛盾突出等。这些困

难和问题既不利于这些企业在市场中公平参与竞争，又阻碍了他们的改革与发展，也严重

影响了轻工业经济运行的质量和效益。一些轻工中小企业，特别是集体企业下岗职工的

基本生活费难以得到保障、社会不稳定因素增加等等。所有这些，必须加以充分重视和

妥善解决。

    二、促进轻工中小企业、集体企业加快改革与发展的总体要求

    促进轻工中小企业、集体企业加快改革与发展的指导思想是：以邓小平理论和党的

十五大精神为指导，以“三个有利于”为标准以市场和产业政策为导向，以“三改一加强”

为动力，以扶持服务为手段，以提高经济效益为中心，支持其依靠科技进步，加大技术改

造，促进结构调整，提高职工素质；要创造良好环境，促进企业公平竞争，健康发展；从地

区、行业和企业的实际出发，区别不同情况，采取多种方法和形式，切实解决实际问题及

面临的困难，促进轻工中小企业和集体企业的改革与发展。

    促进轻工中小企业、集体企业加快改革与发展的主要目标是：根据企业实际，通过采

取多种形式的改革和所有制结构的调整与完善，促进企业转换经营机制，增强企业活力。

通过加大投入或引进资金、技术、管理等，培育和促进一批企业发展壮大，提高综合实力，

成为行业或地区的骨干；通过改变传统落后的生产方式和技术改造，促使一批企业实现

技术装备先进，增强快速反应和适应市场变化的能力；通过依托大企业或企业集团，促进

一批企业提高专业化协作水平，适应社会化大生产要求；通过兼并破产等手段，有计划、

有步骤地关停和淘汰一批产品无市场、企业无效益、亏损严重、扭亏无望的企业，优化资

源配置。推动轻工中小企业向专业化程度高、经营机制灵活、市场应变能力强、协作配

套水平高的方向发展，使轻工中小企业和集体企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我约

束、自我发展的市场竞争主体和法人实体，充分发挥中小企业和集体企业在轻工业经济中

的重要作用。

    三、促进轻工中小企业、集体企业加快改革与发展的主要工作

    为实现上述目标，主要应做好以下几方面的工作：

    1．进一步加大企业的改革力度

    轻工中小企业和集体企业能否在激烈的市场竞争中生存与发展，关键在企业自身。

要继续按照“三个有利于”的标准，区别不同情况，可以采取改组、联合、兼并、股份合作

制、租赁、承包经营和出售等多种形式，加快轻工中小企业改革的步伐。有条件的轻工中

小企业和集体企业也可以改组为有限责任公司、股份有限公司。不摘统一模式，从实际出

发，结合地区、行业和企业的特点，选择适合自身生产力水平的改制形式，因企制宜，实行

一厂一策。轻工中小企业和集体企业都要继续深化以人事管理、劳动用工和工资分配为

主要内容的内部改革，进一步转换经营机制，建立并完善激励和约束机制，充分调动职工

劳动积极性，提高企业经济效益和市场竞争能力。

    近几年的实践证明，以合作制为基础、实行劳动联合与资本联合相结合的各种形式的

股份合作制的试点和推广，已经成为许多轻工中小企业和集体企业改革与发展的有效途

径，并取得了明显的效果。各地应在总结经验的基础上，进一步完善，继续加以推广。

    搞好轻工集体企业，一是要坚决实行政企分开，要减轻企业的负担，减少对企业的干

预，放手让企业发展；二是要切合实际，从职工群众的利益出发，积极探索，大胆实践，要

采取多种形式，把轻工集体企业当成职工和社员自己的企业来办；三是要按照集体企业

本来应有的灵活机制和特点，自主经营，自我发展，在面向市场，适应市场，加强经营管理

上下功夫，扶优限劣，切实把轻工产品的质量、品种搞好。

    要进一步调整和完善所有制结构，鼓励多种经济成份共存互补，相互渗透，促进公有

制经济实现形式的多样化，以形成多种经济成份共同发展轻工业。

    2．以产业政策为导向，搞好结构调整

    随着改革的深入和经济的发展，一些企业在产品、技术、市场、管理等各方面，已难以

适应当前日趋激烈的市场竞争。优胜劣汰是社会主义市场经济的必然规律，结构调整和

优化势在必行。轻工中小企业和集体企业的发展，要适应市场经济规律，抓住当前我国宏

观经济结构调整的有利时机，结合国家重点支持发展的产业发展相关配套项目，积极开

拓新的生存和发展领域，重新取得新的技术、市场、管理和生产经营项目，促进新的经济增

长点的形成和发展，再创新的优势。

    国家鼓励发展和扶持的重点是：以当地资源和农副产品为主要原料的资源深加工

型、以吸纳企业下岗职工为主的新型劳动密集型、以出口创汇为主的外向型、以高新技术

成果转化为支撑的技术密集型、以生产“精、尖、特、优”产品为特点的优质型，以及以仓

储、配送、分销等为内容的服务型中小企业。

    轻工中小企业和集体企业要按照国家的产业政策导向，有重点地围绕农业产业化，发

展农副产品精、深加工；围绕农村基础设施建设，发展节水灌溉和农地膜等农用产品生产；

围绕国家水利设施建设，发展土工合成材料的开发和生产；围绕住房制度改革和小城镇

建设，发展室内装饰业和居室、厨房、卫生间配套产品生产；围绕石油化工、汽车制造、机

械电子和建筑业等国家支柱产业，发展配套产品生产；围绕当前国家主要投资的交通运输、邮电、能源等基础性项目，以及科研、教育、文化、卫生、体育、环保等各级政府财政建

设的公益事业项目，发展各种相关产品的生产；发展具有当地资源优势和地方特色的产

品的生产。

    对于设备陈旧、技术落后、质量低劣、环境污染严重、能源及原材料消耗过高、综合治

理和综合利用水平低、安全生产条件差、企业长年亏损且扭亏无望的项目和企业，特别是

小造纸、小皮革、小酿造等企业，要下决心坚决予以淘汰。

    3．加快技术进步，提高企业技术创新能力

    轻工中小企业和集体企业单纯靠数量优势，外延扩大，粗放经营，已经不符合“以质

量、品种、出口、效益为主导”的发展方向，很难在激烈的市场竞争中继续生存和发展。必

须要通过加强技术改造，加快技术进步，提高企业的发展后劲和竞争实力。要通过多种渠

道、多种形式的内引外联，技术引进和智力引进、技术改造和内部挖潜，推动技术创新，加

大对企业技术改造的支持力度。大力推广运用新技术、新材料、新工艺、新装备，开发生产

市场适销对路的产品。开发和引进高新技术，迅速改变目前许多企业存在的装备落后、

技术水平低的状况，提高产品质量和技术含量及附加值。要加强与大专院校及科研院所

的联合，做好高新技术和科研成果的转化工作。要加强科研和技术机构的建设，成立相

应的科技创业服务中心，为科技人员的创业和科研成果的转化提供必要的条件；配备中

小企业共同需要的信息中心、技术检测和技术设施的服务，促进企业的发展。

    4．提高专业化协作水平

    “小而全”、“小而散”的模式严重制约了轻工业小企业和集体企业的发展，必须从根本上加以改变，走专业化协作的道路，向“小而精”、“小而灵”、“小而专”、“小而特”、“小而

优”的方向发展。要按照社会化大生产的要求，充分依托大企业和企业集团，发展以零配

件加工、工序配套服务等为主的协作项目，提高专业化协作水平，提高生产效率和产品质

量，降低生产成本。轻工中小企业和集体企业要主动与大企业协作，也可以采取多种形式，加入优势企业或企业集团，以充分利用这些企业在技术、产品，市场、销售、人才、管理

等方面的优势，做到“以强带弱”，“以大带小”，通过调整，达到发展自身的目的。

    5．加强企业管理，提高企业综合素质

    加强企业管理是我国企业改革三年实现两大目标的重要基础，更是改变当前许多轻

工中小企业和集体企业存在的管理方式落后、管理水平低下、基础工作薄弱、产品质量

下降、物质消耗上升、成本费用增加、经济效益低下等状况的重要措施。所有轻工中小企

业和集体企业都要把加强企业管理作为企业摆脱困境、改善经营状况、提高经济效益的根

本手段和建立现代企业制度的重要内容。要结合贯彻国家经贸委提出的《“九五”企业管

理纲要》，继续深入开展“外学邯钢、内学十佳”的活动，以市场为中心，以质量、成本、资

金管理为重点，从根本上改善和提高企业经营管理水平，增强企业综合素质和竞争实力。

    加强资产管理是加强企业管理的重要内容。因此，轻工中小企业和集体企业在改制

过程中，要加强对国有、集体资产的管理和监督，防止资产流失。在企业破产、出售、拍卖

等过程中，要严格执行有关规定，做好资产评估，坚决纠正“半卖半送”、“名卖实送”和“一

卖了之”等错误做法。要切实保护集体资产的合法权益，坚决纠正平调、侵占集体资产的

行为。对历年被平调、侵占、挪用的集体资产，要在清产核资中严格按照《轻工业企业集

体资产管理暂行规定》处理。在企业改制、改组、划转下放过程中，要坚决制止无偿改变集

体资产的性质。对出售、出租集体企业收入的资金，要纳入集体的资金帐户，并只能用于

集体企业的再投入，发展集体经济。对于造成资产流失、银行债权损失、职工合法权益受

到侵犯的单位和个人，要依法追究其行政或法律责任。

    6．搞好企业领导班子建设

    加强企业领导班子的自身建设，是轻工中小企业和集体企业改革与发展的需要。所

有企业的领导班子成员都要切实转变观念，面向市场，发动和依靠职工群众，严格管理，

敢抓敢管。缺乏懂经营、善管理的人才，是影响企业发展的重要因素，必须加强对企业经

营管理人员的培训，要采取多种形式，提供各类培训服务，提高他们的经营管理水平和领

导才能，培养和造就一批政治思想觉悟高、业务工作能力强、有责任心和开拓进取精神、懂

经营、善管理、廉洁自律的经营管理人员队伍。要打破干部、工人的身份界限，取消干部

称谓，实行竞争上岗，民主选举或择优聘用，形成有效的企业经营管理人员激励和制约机

制。

    四、充分用好各项扶持政策

    轻工中小企业和集体企业的改革与发展，离不开各级政府和有关部门的政策扶持。

国家有关部门已经在建立中小企业信贷担保体系、安置企业再就业中心分流人员、加快中

小企业专业化协作和加大技术开发投入、降低工业企业增值税小规模纳税人征收率、提

高对中小企业贷款比例、建立完善有效的中小企业社会化服务体系、建立健全中小企业

的法律法规体系等各方面，研究制定并出台了一系列扶持政策，为轻工中小企业和集体

企业加快改革与发展创造了有利的条件。

    为鼓励和促进轻工中小企业、集体企业扩大出口创汇，经国家轻工业局向国务院有

关部门进行反映并征得同意，提高了6种轻工产品的出口退税率，今年将继续向有关部

门争取扩大范围。为解决轻工中小企业和集体企业债务负担，调整企业负债结构，改善经

营状况，国家轻工业局已向国家计委、财政部等部门反映并争取符合条件的轻工中小企业

和集体企业“拨改贷’转为“贷改投”，现已取得他们的支持。今年我们将继续根据轻工中

小企业和集体企业面临的困难和问题，积极争取有关方面的政策。

    各地轻工中小企业和集体企业，不仅要积极争取各级政府和有关部门的支持与政策

扶持，更要认真学习和掌握已出台的各种有利于企业改革与发展的相关政策，充分运用

这些政策和手段，解决本企业改革与发展中的难点和重点问题，以加快企业的改革与发

展。

    五，加强组织领导

    加快轻工中小企业和集体企业的改革与发展，对于推进轻工业企业改革工作具有重

要的意义。各地轻工业主管部门要认真转变观念，加强对轻工中小企业和集体企业的改

革与发展工作的组织领导。在工作中，注意从实际出发，因企而宜，实行分类指导，切忌一哄而起、搞“一刀切”，对中小企业和集体企业不能“一放了之”或“一卖了之”：防止和纠

正轻工中小企业和集体企业改制中的片面性、绝对化和简单化倾向。要加强政策指导

和服务，减少行政干预，减轻企业负担。国家已经成立了由国家经贸委、财政部、科技部、

人民银行、工商银行、农业银行、中国银行、建设银行等部门组成的“推动中小企业发展工

作小组”。各地轻工业主管部门要积极配合当地政府，做好设立促进中小企业发展专门

机构的工作，及时向当地政府和有关部门反应情况，主动提出政策建议，共同研究促进本

地区中小企业和集体企业加快改革与发展的方案和措施。如建立社会中介服务机构，以

发展信息性市场中介组织和具有共同服务功能设施的中介组织，逐步形成一个完善的市

场中介服务网络；加强技术机构的建设；加强金融方面的支持；加强有关部门的服务职能。

等等。

    今年，国家已经确定，把鼓励和促进中小企业加快改革与发展，作为经济工作的一项

重要内容，这也是国家轻工业局的重要工作内容之一。我们将进一步加大对轻工中小企业和集体企业的扶持力度，在技术、信息、咨询、对外合作、市场营销、人才培训、企业管理等各方面提供指导和服务，为轻工中小企业和集体企业的改革与发展创造必要的条件及

良好的环境。同时，我们将围绕鼓励和促进轻工中小企业和集体企业的改革与发展工

作，进一步加强调查研究，搞好试点，抓好典型，总结经验，集中各地提出的建议和意见，

采取多种形式研究、解决制约轻工中小企业和集体企业改革与发展的有关问题，继续向

国务院有关部门反映轻工中小企业和集体企业的实际情况，提出有关政策建议。各地轻

工业主管部门也应积极向当地政府反映这方面的情况，取得他们的支持，为轻工中小企

业、集体企业加快改革与发展创造条件。

    轻工业是最早进入市场的行业，在我国经济体制改革的各个阶段中，都创造和积累

了丰富的经验，有些经验和做法不仅在轻工行业，而且在全国都产生了较大的影响和作

用。各级轻工业主管部门都要深入基层，搞好调查研究，切实帮助轻工中小企业和集体

企业解决改革与发展中的实际困难和问题。同时，要注意总结经验，及时发现和树立先进

典型，以典型引路。1999年，国家轻工业局将在各地总结表彰先进的基础上，表彰一批

先进企业，并推广他们的先进经验，指导、推动轻工中小企业和集体企业的改革与发展。