浅议城镇集体企业享受优惠政策形成的资产归属问题

胡元珊

    近几年来，通过讨论，广大理论工作者和集体经济战线上的实际工作者，对城镇集体

企业享受优惠政策所形成资产的归属问题，已经达成共识。国家税务总局国税发(1993)

第028号文已正确地把企业由国家减免税款形成的资产定为城镇集体资本金。然而，国家

国有资产管理局颁发的《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》第九条却规定：

“集体企业依据国家规定享受税前还贷形成的资产，其中属于国家税收应收未收的税款

部分，界定为国有资产；集体企业依据国家规定享受减免税形成的资产，其中列为国家扶

持基金等投资性的减免税部分界定为国有资产。”由于政出多门，各自为政，今年初地方上

对城镇集体企业享受优惠政策形成的资产归属问题又成为争论焦点。一种观点认为应归

属“国有”，一种观点认为归“集体”。如果这部分“资产归属”得不到及时地正确地解决，对城镇集体企业转制和集体经济发展的影响是极其严得的，希望能引起决策部门的重视。

    城镇集体企业享受优惠政策形成的资产，主要是指在改革开放以后至1993年7月

实行财会新制度前，非事先约定为国家投资，而根据国家税法、政策规定井经财税等有关

部门批准的减免税，包括技改税前还贷形成的资产。税前还贷实质是减免企业所得税的

一种形式。笔者认为把城镇集体企业依据国家规定享受优惠政策形成的资产产权归属于

“国有”，有悖“优惠政策”，既不合法，也不合理。

  1.减免税不是投资行为，不形成产权关系。税收是国家为实现其职能，凭借政治权

力，按照税法规定的标准，无偿地、强制地取得纳税人(企业法人或自然人)创造的社会产

品的一种特定分配方式。国家财政支出有两块：一块用于国家机器运转以及社会公共事

业支出；一块用于建设投资支出。国家财政收入和支出是前后两个过程。减免税属于国家

政策行为，没有产生资金所有权转移关系。当国家完成了税金收缴过程，即实现了资金所

有权的转移后，将用于建设的资金投入到企业，才是国家在企业中的投资行为。按照产权

界定的原则，“谁投资，谁所有”，因为国家没有向城镇集体企业投资，也就不形成产权关

系。另外，投资是有风险的，减免税不具备这种投资行为特征。

    2．依法减免了纳税人的纳税义务，就不存在国家应收未收的税收额。减免税是对某

些纳税人或征税对象在一定期限一定程度上减免纳税义务，给予鼓励和照顾一种特殊规

定。它是税收的严肃性和必要的灵活性相结合的措施，是贯彻国家鼓励和限制政策、发挥

税收经济职能的重要手段，是构成税法的基本要素之一。所以，各个税种的法律或法规都

有相应的减免税规定。国家对城镇集体企业的减免税一旦依法成立，就不存在这部分国

家应收未收税收额。如果国家追溯减免税形成的资产产权，无异于是否认以前的税法，推

翻已实现的减免税承诺。这将有损于税法形象，破坏税法的严肃性和连续性，使人们对国

家政策的稳定性产生怀疑，对经济发展将会产生极大的负面影响。

    再说，减免税是国家增植税源的一种手段。由于减免税，相对于名义税率，国家一时

是少收了税额，但从长远地看，却培植了新的更大的税源。

    3．依法享受减免税包括税前还贷是国家赋于城镇集体企业的权利。城镇集体企业

享受优惠待遇形成的资产，是它的合法权益，理应受到的保护。财政部(85)财税字第195

号《集体企业所得税若干政策规定》第五条规定，允许集体企业经批准的技借贷款60％税

前不贷。《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》明确规定，城镇集体企业有权“享受

国家政策规定的各种优惠待遇”。集体企业依法享受减免税和税前还贷所形的资产，应该

归集体企业所有。倘若把这部分资产也列为“国有”，实实在在是对城镇集体企业所有者

合法权益的剥夺和侵犯。

    4．过去地方各级政府制订的给予城镇集体企业的减免税、税前还贷等各种优惠政

策应得到尊重。

    在实行分税制前，各地实行的是财政包干制。在这种财种体制下，各级政府针对经济

发展和政策需要，在自己的权限范围内，制订给予城镇集体企业的减免税和税前还贷各种

优惠政策，比如城镇集体企业实行经营承包制，对企业所得税“确定基数，超包笠(有的地

方规定超包全留)，短包自补”；根据政府财力可能，提高个别城镇企业税前还贷额加在承

包基数上．这些优惠政策对发展城镇集体经济者曾起到不可抹煞的积极作用。由享受这

些优惠政策所形成的资产，同样是城镇集体企业所有者权益，也应得到国家的保护．

    不可否认，过去减免税管理权限存在着许多弊端，旧的税制也不适应社会主义市场

经济体制的要求．城镇集体企业呼唤“统一税法，公平税负”作为基本原则的税制改革。但

税制改革绝不是去追索清偿城镇集体企业依法享受减免税包括税前还贷形成的资产。

    5．根据平等竞争，一视同仁的原则，也不能把集体企业享受减免税形成的资产产权

界定为国有资产。

    党的十四届三中全会《决定》阐明，国家要为各种所有制经济平等参与市场竞争创造

条件，对各类企业一视同仁，根据e决定》精神，对城镇集体企业不能搞歧视。如果国家可

以对集体企业减免税形成的资产追索所有权，那么对外资企业、中外合资企业、私营企

业和个体企业是否也要同样追索所有权?回答显然是否定的。

  (作者单位：浙江省杭州市二轻总公司)