试论集体企业减免税的产权归属

陈忠涛

    最近，在讨论国有资产所有权界定问题时，有人提出，国家对集体企业减免税所形成的资产应归国家所有。这种论点是否能够成立，关系到我们在社会主义初级阶段应如何正确对待集体企业这一重要问题，有必要作进一步的探讨。

    要明确集体企业减免税的产权归属，首先要区分国家和集体企业之间两种不同性质的关系。现阶段，我国全民所有制是采取国家所有制的形式。国家是全民财产所有权的唯一主体，因而国家“在我们面前有两种权力，一种是财产权力，也就是所有者的权力；另一种是政治权力，即国家权力”（《马克思恩格斯全集》第4卷第330页）。国家作为政治权力主体和作为财产权力主体，其地位和职能是不同的．从而与集体企业的关系性质也不同，这是界定集体企业中国有资产产权的理论基础。

    国家作为政治权力主体，是国民经济的管理机关，具有对整个国民经济的规划、指导、协调、监督以及为基层企业服务的职能，它与集体企业之间的关系是建立在政治权力基础上的领导与被领导、管理与被管理的行政法律关系。运用经济杠杆调节和引导经济活动是国家运用经济手段管理经济的主要内容，而税收、价格、信贷等经济杠杆的运用必然会引起财产在国家和企业之间的转移。但这种财产转移是为了保证国民经济发展目标的实现和国民经济的协调发展，是国家管理经济职能的实现，因而这种财产转移并不形成一种债权关系，不适用“有借有还”的借贷原则。国家对集体企业实行减免税等优惠政策，是为了支持和扶植集体企业的发展，是为整个社会发展目标服务的，是资产所有权的无偿让渡，因而所形成的资产应归集体企业所有，而不是归国家所有。即使在西方国家，政府也经常采取贷欲补贴、减免税等办法无偿帮助私营企业，以保证其经济职能的实现。

    国家作为全民财产所有权的主体，其职能是保存财产并使财产增值。它与集体企业之间的关系是建立在财产权基础上的平等、有偿的民事法律关系，即它们之间的法津地位是平等的，它们之间的经济交往遵守等价有偿的原则。因而它们之间的财产转移就表现为一种债权

关系，国家有权追索被他人侵占的财产。因此，政府部门或全民所有制企事业单位对集体投资入股所形成的资产应归国家所有，转给或租借给集体企业使用的国有资产要实行等价交换和有偿占用，集体企业中以各种名目化大公为小公所占有的国有资产必须偿还给国家。只有这样，才能严格保护国家财产所有权不受侵犯。

    税收关系是一种财政法律关系，它凭借的是国家的政治权力，而不是财产所有权。税收关系中的财产转移是按强制的无偿的方式进行的。无偿性是税收关系的一个主要特征，这种无偿性不仅表现在税收征纳上是无偿的，而且在税收减免上也是无偿的，如果税收减免后还要偿还的话，那就不是一种税收关系，而是一种借贷关系。虽然税收是国家所有权产生的主要方式，国家凭这个所有权可以与企业发生借贷关系，但这是两个完全不同的过程，税收和借贷是两个完全不同的经济范畴，不能混为一谈。

    减免税实际上就是直接将税收的一部分或全部以减征、免征的形式留归纳税人，通过增加纳税人的经济利益来发挥对经济的影响力，是一种用减少一部份税收来刺激生产经营的特殊作法。从民法角度讲，减免税实际上就是一种所有权的转让，即国家根据自己的意志把一部份税收转让纳税人。因此，减免税后，国家对这部份资产的所有权即归于消失，而纳税人则取得了这部份资产的所有权。所以，国家对集体企业减免税后形成的资产应归集体所有而不归国家所有。对于税收减免，在各个国家的税法中都有不同程度的规定，但各国在实践中并未出现过把减免税后形成的资产重新收归国有的。况且，减免税作为税法的一个要素，国家对不同税种、不同纳税主体都有减免税规定，我们不可能把所有纳税主体减免税后形成的资产都收归国有，那么仅是把集体企业减免税后形成的资产收归国有就显得不公平。

    减免税是税收的一种特殊调节手段，是税收发挥经济杠杆作用的一个重要方面。多年来我国对于集体企业，根据不同情况，通过减免税，用国家税收进行补贴，以支持其更快地发展。由于我国还没有一个统一严明的减免税法，关于减免税收的各项规定散见于各税的条例中，减免规定不甚明确，减免界限和减免额度弹性过大，尤其是各地出于地方利益而越权减免的现象比较严重，造成减免税数额失控，国家财政收入减少。因此，对于集体企业减免税所形成的资产产权，还须作具体分析，根据不同情况区别对待。国家对集体企业所有的减免税归结起来。可分为以下三种情况：

    一是国家为了实现社会目标而作的减免税。比如根据国家的经济政策和国民经济发展的要求，为了支持和鼓励某些行业、产品和经营项目的发展，需要在税收上给予照顾的，这时就由国家作出统一的减免税规定，一般在税法中都列有减免征项目。这种减免是为了实现国家经济职能的需要，在减免税的同时就产生了所有权的让渡，国家不再具有其所有权，因而对集体企业的这部份资产产权并无疑议。

    二是国家为了增强企业的发展能力而作的减免税。这里又有两种不同的情况：一种是补贴政策性亏损减免税。纳税人由于受国家政策性因素影响而造成亏损的，按照规定纳税有困难的，国家酌情给予减税或免税照顾。这种减免税是“雪中送炭”，国家用财政补贴的办法来维持企业的生存，因而具有补偿性质，其产权应归集体企业。另一种则是增长利润减免税。这是为了鼓励企业挖掘潜力，多为国家增加财富，而对盈利企业作的减免税，如国务院于1981年确定对二轻、一轻、纺织、电子行业等类集体企业实行增长利润按一定比例减征所得税的办法。这种减免税是“锦上添花”，国家用另一种形式的财政拨款来支持企业的发展，因而具有投资性质。这部份资产产权本来是应该归国家的，但鉴于税法的严肃性和集体企业的现状，国家不宜追索这部份产权，以免引起社会和生产的波动。今后我们可以设想把这种性质的减免税关系转化为借贷关系，即在企业向国家履行纳税义务后，国家可按一定比例把税款的一部份作为无息贷款留给企业，并规定一定期限后归还国家，从而使国家作为政治权力主体与集体企业之间的税收关系转化为国家作为所有权主体与集体企业之间的借贷关系。这样既可以达到支持集体企业发展的目的，又能使国家保持这一部份资产所有权，而且也可以避免因这部份资产的产权界定而引起法理上的混乱。

    三是一些地方政府越权减免企业应纳税金用于生产建设的。这种情况主要是为了增加地方国营企业资产，而不大涉及集体企业，它表现为国家整体利益和地方局部利益的矛盾，越权减免税也只能由地方政府承担责任。虽然这种越权减免行为是违反财经纪律的，企业对这部份资产的所有权也缺乏充分的法律依据，但为了维护地方政府的权威，也不宜追索这部份产权。今后应采取切实有效的措施严厉制止这种越权减免行为，保证国家整体利益不因任意减免税而受到损害。

    我国还处于社会主义初级阶段，集体经济有其强大的生命力，在当前的国有资产所有权界定中应避免过去反复出现过的追求一大二公，集体向全民过渡的情况。对于确是减免税不当而引起的产权问题，宜采取“既往不咎、下不为例”的态度，关键是理顺国家和集体之间的产权关系，使集体企业产权规范化。国家要正确运用减免税这个手段，继续支持和扶植集体企业的发展。

    (作者为中共浙江省委党校研究生)