农村集体经济产权制度改革调查

中共中央党校调研组

农村集体经济产权制度改革，是加快农村市场化进程，促进农村经济发展，实现好、维护好、发展好农民利益的迫切需要，也是加强农村基层党组织、巩固党执政基础和建设社会主义新农村的客观要求。最近，我们到北京市昌平区就其推进农村集体经济产权制度改革进行了调研，深深感到，这项改革对农村经济和社会发展很有意义，可以作为有条件的地区改革中的借鉴和参考。

一、基本情况

昌平区下辖17个镇(街道)、312个村。随着城市化步伐加快，特别是随着首都郊区城市化步伐的不断加快，一些城乡结合部地区的土地逐步被征用，以土地补偿费为主形成的村集体资产迅速增加。

针对新的情况，昌平区委、区政府在深入调研的基础上，积极探索集体经济产权制度改革的路子，于2003年2月率先在北七家镇白坊村、狮子营村进行了农村集体经济产权制度改革试点工作，成立了村级股份合作社，并在总结试点成功经验的基础上加以推广。目前，该区已经在集体经济实力强(人均拥有村级集体净资产5000元以上)、具备改革条件的103个村中进行了40个村的改革，涉及14个镇(街道)，分别占总村、镇(街道)数的38．83％和82．36％。

在深化农村集体经济产权制度改革的过程中，他们坚持了以下基本原则：

(一)坚持有利于解放和发展社会生产力的原则。将改革同集体经济发展结合起来，通过改革，完善经营机制和投、融资机制，吸引社会闲散资金，把新型集体经济做大做强，提高集体资产使用效率，不断增加农民就业机会，促进农民增收。(二)坚持公开、公正、公平和群众公认的原则。充分发动和依靠群众，增加改革的透明度，在遵守有关法规政策的前提下，让农民群众按照民主集中制的原则自己当家作主，不搞暗箱操作，不搞包办代替。(三)坚持实事求是、形式多样的原则。农村集体经济产权制度改革采取社区股份合作制、企业型社区股份合作制、土地股份合作制和股份制等多种形式。具体采取哪种形式，要坚持实事求是的原则，把选择权交给群众，充分尊重干部、群众的首创精神。(四)坚持统一领导，稳步推进，保持社会稳定的原则。正确处理深化改革与维护稳定的关系，妥善处理改革中暴露出来的矛盾和历史遗留问题，协调好各个方面的利益关系，对重大政策性问题要在调查研究的基础上提出解决方法。

为确保村级集体经济产权制度改革取得预期成效，他们在具体工作中重点抓好以下几个关键环节：

一是清产核资。对村级集体所拥有的各类资产进行全面清理核实，办理集体资产权属关系变更，依法界定所有权归属关系。委托具备资质的中介机构，对集体土地进行实地丈量；对1956年成立合作社以来村民的人口变动情况进行全面清查；对入社原始股金进行核查。资产、人口、原始股金清查及核实结果提交党员和集体经济组织成员的村民代表大会审议通过，向村民张榜公布，三榜定案。

二是制定方案。在清产核资的同时，深入到试点村召开村民座谈会，全面了解村里的实际情况；充分听取广大农民群众对集体经济产权制度改革的具体意见；研究有关历史遗留问题的解决办法。在此基础上，镇(街道)改革领导小组负责研究起草《试点村集体经济产权制度改革若干问题的意见》，对老股金处理、集体净资产量化配股、股东界定、奖励政策等涉及村民切身利益、群众普遍关心的具体问题做出明确规定，并召开村民座谈会，对《意见》进行了讨论，并经试点村党员和集体经济组织成员的村民代表大会审议通过。

三是设置股权。一般设置集体股和个人股。集体股是村集体在改革中根据实际需要，保留一定数量的集体资产并转化改革后组建的股份合作制企业的股份，其所占比例不得超过全部集体净资产的30％，集体股仍然为社员共同共有。集体股股权收益主要用于处置遗留问题、可能需要补缴的费用、本集体经济组织成员社会保障支出和一些必要的社会性支出。个人股由户籍股和劳龄股两部分组成。户籍股量化到村民，作为享有股权的村民在集体经济中所占份额，依法享受股份收益；劳龄股按劳动力的劳龄配股。

四是股份量化。根据村集体经营性净资产的形成过程和村有资产总量的构成情况，因地制宜合理确定个人股中人口基本股和劳动贡献股的比例。户籍股的量化，依照实行村级集体经济股份合作制改革时户籍在村的实际人口；劳龄股根据村民在村的劳动年限，按照分期分级定档的办法，合理确定每个人在劳龄股中的分配系数。户籍股和劳龄股的比例由村集体经济组织成员的村民大会或其代表大会确认。未被认定为集体经济组织成员的迁入人员，可以个人出资购股。个入股权属于集体经济组织成员个人所有，依法享有所有权、收益权、转让权和继承权。

五是选举“两会”。按股东的一定比例确定股东代表，由股东代表大会进行差额选举产生董事会、监事会；再由董事会、监事会成员分别民主选举董事长、监事会主席。

六是明确责任。建立资产经营责任制，实行集体收益和经营者经济利益挂钩。对董事会成员确定任期目标，实行资产报告制度，并开展年度考核。

七是规范分配。村级集体经济股份合作社的收益分配过程，按照章程规定进行。建立健全内部控制制度，实行财务公开、民主理财，在开展内部审计监督的同时，接受农村集体资产管理部门的审计监督；同时，通过村务公开，接受村民监督。

二、改革的成效及重大意义

一是明晰了集体资产产权，促进了集体资产保值增值。实施改革后，资产变股权,村民当股东，村民们比以往更加关心村里的经济发展状况，积极为村经济发展建言献策，充分调动了村民的积极性。用股份制改造集体所有制，党企分开，建立起既相互制衡监督，又密切配合的新型村级管理体制和运行机制，增强了集体经济组织参与市场竞争和发展村级经济的能力，确立了集体资产归全体村民、全体股民所有，明晰了集体资产产权，促进了集体资产保值增值。例如，沙河镇小沙河村通过改革，将经营性净资产15455万元中的13000万元量化给704名股东，有效地促进了集体资产保值增值。不到一年的时间，小沙河股份企业净资产已达1．84亿元，增加了3000万元。

二是建立了集体资产收益分配机制，促进了农民增收。实行改革后，农村集体资产所有权按股份量化给每个集体经济组织成员，并将村集体资产形成的收益逐年按股份分配下去，使农民实实在在地得到了利益。据统计，2004年全年，完成改革并已经进行分红的9个村，分红总额共计12456271．87元。农村集体经济产权制度改革的推行，形成了农民真正所有、人人按份享有的良性局面，得到了他们真心的拥护和支持。

三是增强了农民群众的主人翁意识，加强了基层民主政治建设。产权制度改革后，由于集体资产保值增值状况直接关系到群众的切身利益，他们主动关心集体资产经营情况，积极献计献策，促进了村级经济组织民主决策、民主管理和民主监督，并且由于村级管理置于群众监督之下，建立起既相互配合又相互制约的民主管理体制，使干部处在企业股东、监事会等的监督之下，把财权、事权合理分解，使权力真正掌握在农民群众的手中，把干部的绝对权力变为相对权力，将权力用来为股东服务，而无法以权谋私。股东代表大会、董事会、监事会的制衡机制，充分发扬民主，进一步增强了工作透明度，有力地促进了基层民主政治建设。

四是理清了党支部、村委会和集体经济组织的关系,党的基层组织在农村的领导方式上不断创新，执政能力不断加强。在集体经济产权制度改革中，由于建立了机构制衡或机构加职务制衡的机制，党支部的领导方式、执政方式实现了由支配人、财、物的经营者变成提供服务、监督的管理者的转变，党支部围绕着经济发展和农民致富的需求，按照党的路线、方针、政策和上级的要求，进行引导、监督、指导，从而使党支部从原有体制中的对村级经济事务的绝对支配地位中解脱出来，可以更加有效地实施对农村工作的领导。改革后，集体经济组织被改造成股份合作制企业，建立起了现代企业制度，是依法独立经营的市场竞争主体。按照政企分开的原则和有关法律的规定，村民委员会集中精力搞好全村社会事务的管理，全力办理本村的社会公共事务、化解农村矛盾及开展各种形式的社会主义精神文明建设等活动。

五是维护了农村社会的稳定，推动了农村的精神文明建设。（1）通过农村集体经济产权制度改革，明确界定了农村集体经济组织人员身份，保证了失地农民和农转非人员对原集体资产收益的分配权，解决了一些历史遗留问题，维护了农村社会的稳定。例如，改革前白坊村、狮子营村是区有名的“上访村”，每年都因为集体资产处置、反映村干部违纪等问题多次到镇里、区里上访。改革后，这两个村没有发生一起上访事件。（2）通过设置独生子女奖励股，促进了计划生育政策的落实；老人按照劳动贡献拥有相对多的股份，不但从制度和体制上解决了农民老有所养的问题，也使老人得到了更多的尊重和关爱，有效地弘扬了敬老、养老的传统美德，促进了农村精神文明建设。

三、关于推进农村集体经济产权制度改革的启示及思考

第一，加强组织领导，确保改革顺利推进。农村集体经济产权制度改革需要党委、政府的强力推动，因为改革意味着利益关系的调整，即把某些本属于村民的利益还给村民，取消村干部的“特权”。昌平区在改革初就成立了专门的领导机构和工作班子，在改革期间，区委多次听取改革进展情况的汇报，并提出了具体的指导性意见；工作组的同志面对面地听取群众的意见，做思想工作，解决了改革中遇到的难点问题。在改革取得初步成效后，工作组始终坚持跟踪调查，并针对许多人对合作社的性质、构成、运转机制还不了解，个别干部不懂得如何履行自己的工作职责和工作程序等问题，对几套班子成员和股东代表进行了有针对性的系统培训，特别是在镇、村两级培养一批骨干，帮助合作社弥补改革中的“瓶颈”，增强了整个改革的实效。

第二，加强宣传发动，统一思想认识。当前村级集体经济股份合作制改革还处于探索起步阶段，少数地方还不同程度地存在着“两头热、中间冷”的现象，有些基层干部尤其是镇村干部对股份合作制改革缺乏正确认识，心存疑虑。昌平试点改革的成功同样得益于他们作了深入宣传发动。为了提高农村干部及广大农民群众对产权制度改革重要性、必要性的认识，充分调动他们参与改革的积极性，该区多次组织召开镇(街道)领导干部、试点村党支部和集体经济组织成员动员大会，就试点工作进行广泛动员，编印了《农村集体经济产权制度改革宣传手册》，发放到试点村的每个农户，宣传先进典型，发挥典型的示范作用，营造浓厚的改革氛围，统一了大家的思想，为保证改革顺利推进奠定了基础。”

第三，坚持深入群众，走群众路线。农民群众是改革的主体和最终受益者。在推进改革的过程中，各级组织必须坚持一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去的工作方针和“群众公认”的基本原则，以群众“满意”、“答应”、“赞成”、“高兴”为衡量改革成效的根本标准，紧紧围绕实现、维护和发展好农民群众的根本利益来推动改革。如昌平区小沙河村在确定量化配股原则阶段，首先走访入户，了解情况，把全村人口状况归纳为17种类型，并根据这17类人制定了小沙河村量化配股的11条基本原则，然后召开了8次覆盖到户的村民座谈会，充分听取和尊重群众意愿，对量化配股原则进行了反复的研讨、修改和完善，最后提交党员和村民代表大会审议通过实施。由于在改革中始终坚持走群众路线，把改革的各项活动置于群众的监督之下，在改革决策中充分体现了绝大多数农民群众的意愿，使改革赢得了农民群众的衷心拥护和支持。

第四，抓住关键环节，规范操作程序。集体经济股份合作制改革是一项复杂的工作，它影响到农村集体经济的壮大，关系到农民群众的切身利益，事关农村社会的稳定和发展。因此，必须坚持民主协商、依法办事、促进发展、确保稳定的基本原则，抓住重点环节，积极稳妥、规范操作。比如股权设置中干部贡献股的设置问题，只要干部确实为村级集体经济发展作出了突出贡献并且得到群众认可，可以给基层干部设置贡献股。昌平区除了坚持公正、公平、公开等原则外，重点在集体资产的清理核实、股权设置、股民资格认定、股份量化到人等环节上，严格按规范操作，保证了改革的顺利进行。在整个改革过程中，他们始终遵循认真细致、依法办事的工作方针，严格按照法律、法规规定的程序推进改革，并在工作中精心组织，周密安排，认真实施。通过严格规范和周到细致的工作，有效避免了因工作疏忽引发矛盾所带来的各种阻力，掌握了工作的主动权，为改革工作的顺利进行提供了有力保障。

(课题组组长：戴焰军；成员：李英田、霍毅斌)