认真贯彻《农民专业合作社法》

积极推进农民合作组织规范化发展

缪建平

《农民专业合作社法》已于2007年7月1日起施行，标志着专业合作社这种市场主体，在我国作为一个新型企业组织有了明确的法律地位。这是继实行农村土地家庭承包制、取消农业税之后，我国农村改革中又一项重大的体制变革和制度创新，对八亿农民有重要的积极意义。

一、提高贯彻落实《农民专业合作社法》，推进合作组织规范化发展的认识

中央提出，推进新农村建设的首要任务是建设现代农业，要“用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业”。在2007年要重点抓好的六个方面工作中，强调了“加快构筑现代农业的产业体系”的任务。加快推进专业合作社规范化发展，把合作社做强做大，是用现代经营形式推进农业，构筑现代农业产业体系的重要内容。

近几年，农民专业合作经济组织呈现出良好的发展势态，显示出广阔的发展前景和旺盛的生命力，正在逐步成为农民增收创业的新起点，农村经济发展新的增长点，农村经营体制的创新点。推进新农村建设，建设现代农业，必须全面深化农村改革，激发农村自身活力。建立农民增收的长效机制和利益保护机制，也要靠推进改革来实现。通过加快农民专业合作经济组织规范化发展，推进农业产业组织制度创新，提高农民组织化程度，使小规模分散经营的农户逐步实行企业化经营，成为新型的市场主体，构建符合现代农业发展的产业组织体系，是新农村建设制度创新要研究解决的重要课题。

各地在推进现代农业的进程中，农业结构调整成效显著，精品农业、特色农产品快速发展，专业化、规模化程度快速提高，但农业产业组织制度调整相对滞后，突出表现在分散经营农户与市场之间出现种种不协调现象，如农户生产经营中产后经济发育滞后，产后的商品化处理一整套事情，包括产品分级、整理、包装、冷藏、储运、营销等环节，以及设施建设显得相对薄弱。农户生产的许多精品、优质农产品，还不能卖出最好的价格，得到最佳的收益。这些社区合作组织“统”不了，单家独户“办”不了的事情，必须联合起来做，“联合起来就生金”。

加入世贸组织以后的新形势，使加快培育和发展农民专业合作经济组织的任务更加紧迫。面临竞争日趋激烈的国内外市场，分散的小规模经营的农户，如何面对国外的大合作社、大集团，并和他们进行竞争?要清醒地看到，市场主体经营地位不对称的问题已十分突出。必须提高这方面紧迫性的认识。

二、针对较普遍存在的问题，着力从两个层面和五个主要环节，推进农民合作组织规范化发展

(一)存在的主要问题

一是名称、组织形式多样，且相互渗透，很不规范。有的名为合作社，不具备合作制性质；有的叫协会，实质是股份合作企业；有的在协会内部又成立合作社，等等。二是多数合作组织的经济实力及服务功能比较单薄，特别是流通和加工环节功能薄弱，真正能实行联合销售的组织，比例还较少，使许多特色农产品由于交易成本过高，中间环节利益流失过多，影响农民的收益。三是组织结构、内部管理和运作机制不规范。有些地区农民合作经济组织中，没有建立成员(代表)大会的，理事会、监事会组织不健全的，合作组织财务没有单独建账的，没有实行赢余按惠顾返还的，还占到相当一部分。四是对试点单位缺乏具体的组织和辅导工作，有些地方试点工作的具体目标还不很清晰，试点合作社本身还不规范，直接影响到示范作用的发挥。五是政府对专业合作社的政策扶持和服务工作还跟不上合作组织发展的需要，如合作社的工商登记，必要的财政、信贷、税收优惠扶持等方面，许多合作社社员提出了要求，还需要加快步伐。因此，按照《农民专业合作社法》的精神，认真推进农民专业合作组织规范化发展，是加强农民合作组织工作的重点课题。

(二)从实际出发，从两个层面和五个主要环节，推进合作组织规范化发展

1．第一个层次，是组织形式、类型方面的规范化。发展农民专业合作经济组织，专业协会、专业合作社，其组织性质、组织结构是不一样的，要界定清楚。建议将农民专业协会和专业合作社两类分开，逐步加以规范。专业协会和专业合作社有其共性，但应该是有区别的。关于专业协会，民政部门已有相关政策规定，可以按已有的法规规范。

农民专业合作社是一种新型的合作经济组织，它与其他经济组织在本质内涵、治理结构和利益调整机制等方面有着较大区别，在内部运作上有其独特的运行特点。《农民专业合作社法》借鉴国际合作制基本经验，又结合中国实际做出了明确的规定。因此，在规范化发展中，把只从事专业的技术、信息服务，不从事营利性经营活动的农民专业技术协会、农产品行业协会与专业合作社分开，是完全可行的。浙江省有关领导前些时候提出了加快对农民专业协会进行改造、改建的工作思路，是很好的实践，可适当借鉴。

2．第二个层次是组织内部管理、运行机制的规范化。根据各地试点经验，应注重引导、促进合作社在章程制定、股金设置、管理制度、组织机构、运作机制、盈余分配等方面加以规范。特别要围绕股金设置、民主管理、盈余分配方面加以规范。

一是在民主管理上，合作社应按合作社法要求精神，实行民主决策、民主管理、民主监督，重大事项要由社员(代表)大会决定。二是在股金设置上，按专业合作社法精神，每个社员都可以入股金，国际上一般原则是单个社员的股金不得超过总股金的20％。《农民专业合作社法》没有明确规定成员入股股金的具体数量限制，这也体现出立法考虑到我国农村的实际情况，以充分调动社员入股的积极性。但在合作社社员农民所占的数量、盈余分配时对按交易量返还的比例做出了规定，这就体现出立法考虑到确保合作社以农民为主体，确保合作制性质的精神，要很好把握。三是在内部管理方面，要有健全的管理制度。最主要的民主管理制度、财务管理制度、收益分配制度、岗位责任制度。如财务管理方面，合作社应当建立健全的财务、会计制度，实行独立核算，自负盈亏。合作社的具体财务会计工作，应当按照有关行政主管部门制定的财务会计制度要求进行。四是在盈余分配上，年终盈余在提取公积金、公益金、风险金后，要按交易额(量)和股金额进行统筹分配。经营利润和积累归社员所有，按交易额(量)分配给社员是合作社重要的分配原则。

3．五个主要环节。第一，如何坚持合作组织以农民为主体、保持农民的主体地位。《农民专业合作社法》规定了“专业合作社”的五条原则，目前不少合作组织还不相符合，应逐步规范。北京市专业合作组织发展，出现了多样性势态：有农民自主兴办的，有龙头企业引导兴办的，有运销大户领头兴办的，也有农口服务机构及供销社牵头兴办的，出现了社会多种力量参与兴办的好形势。但是，无论是哪种形式兴办起来的专业合作组织，都要注意坚持以农民为主体，确保在合作组织中农民成员的主体性。这是当前加强规范化工作中，关系到合作组织健康发展的一个很重要的问题。

关于农民合作组织与龙头企业的关系。目前，一些由公司牵头办的合作社，对帮助农户销售产品，带动农业结构调整及农民增收，是有积极作用的。但从本质上说，利益关系仍然是不平等的。从规范发展和长远发展的角度看，应按照《农民专业合作社法》的原则，通过逐步引导成员参股，增加合作制的成分，或引导专业农户组成合作社来与公司进行联接，或逐步引导合作社的社员成为公司的股东。理想模式是最终发展成公司只是合作社的团体会员，农民是合作社的主体。

逐步引导规范化的思路和做法：对企业股本独大，组织很松散的，可以逐步引导调整股权结构，引导社员投股，增强合作制性质。或者把公司和合作社分开。合作社按照规范化要求进行组建，形成“公司+合作社+农户”的产业化摸式。在这方面工作中，重要问题是公司、能人和农户要做到“双赢”。农户利益得到保护，同时公司能人的积极性又能得以充分发挥。其中有两个方面的关键性问题，一是原来占大股的公司经理和能人，如何通过各方面工作，逐步演进成合作社企业家，成为合作社的带头人；二是如何充分调动多数社员投股的积极性。

第二，处理好合作组织与大户的关系。合作组织发展初期，多依靠一些大户的带动，是非常必要的，但应尽量避免一股独大、股权结构不合理，及内部管理少数人说了算、缺乏民主管理的现象。在产权关系上，要充分培育和调动社员参股的积极性。内部管理上，体现出大户与一般社员的平等关系。关键问题是股权结构。浙江台州在规范化工作中，非常注重逐步引导合作组织多数成员积极参股，使少数持大股成员的股金量在总股本中相应减少比例，股权结构达到比较合理的状态，体现合作制原则的要求，而且在政府安排扶持资金项目时，也做到优先扶持股权结构达到规范要求的农民合作社，引导规范化发展。

第三，按照“产业化”要求增强服务功能，逐步引导把专业合作社做大做强。目前，多数合作组织的经济实力及服务功能比较单薄，真正能实行联合销售的组织比例还较少，许多特色农产品由于交易成本过高，要通过规范化建设，增强服务功能，使专业合作组织成为促进农业产业化经营的重要组织载体。当前，特别要重视农产品产后的商品化处理几个重要环节，如产品分级、整理、包装、品牌、冷藏、保鲜、储藏、运销和市场开拓、营销等环节的功能建设，以提高产品的质量、档次和效益。

构建一个适应现代农业发展的“农业产业体系”，是要通过制度创新来实现的。随着市场经济的发展，各种超市连锁、量贩店、电子商务等新型商业业态快速兴起。消费者对各种食品的品种、质量和安全水平的要求也越来越高。而广大农村还是分散的农户经营，这种格局和现代流通业态发展趋势很不对称，分散的小规模农户怎么与市场有效地连接，显得很不适应。现在发达国家消费者到超市采购各种生鲜农产品和加工食品已很普遍。我国大中城市超市、连锁店业态呈现快速发展之势，传统的生鲜产品市场、“马路市场”逐步缩小，现代商业业态在广大区域特别是大中城市会不断发展，这是总的趋势。因此，创建以适应超市这种现代商业业态的新型现代农业产业体系，必须要提高农户整体进入市场的程度。如果将这种新型产业体系称为超市农业，从这个角度看，专业合作社就要大力发展超市农业，重点要充实加工和流通方面的功能，让广大生产优质农产品的农民获得加工和流通环节的利润，这是加强规范化工作中的一项重要任务。

第四，按照提升竞争力要求，加强合作组织高效运作和管理。据台湾屏东科技大学段兆麟教授介绍的经验，农民合作组织高效管理的特质，其主要内涵：一是目标导向——设立企业目标，拟订计划；二是反映市场——消费者需要决定一切，以顾客满意为经营方针；三是重视成本——有效配置资源，安排产销作业流程；四是追求效率——提高利润，追求土地、劳动、资本、管理等各生产要素的报酬率。同时，要采取加强合作、改善组织制度、改进组织运作、组织策略联盟等一系列策略来加以实现。这方面的思路和工作目前还比较薄弱。加强规范化工作，实质上是要逐步引导合作组织健康发展，做大做强。要将专业合作社做大做强，有竞争力。如何实现合作组织规范发展、高效运作和管理，需要我们下功夫进行探索。

第五，加强规范化发展工作中政府所要承担的“指导、扶持、服务”的职责。在推进农民合作经济组织发展过程中，政府的主要职责是什么?《农民专业合作社法》概括为“指导、扶持、服务”六个字。当前，要做好以下几方面工作：

一是加强宣传教育工作，积极进行组织引导。目前是推动农民合作组织发展的最好时机，要认真加强《农民专业合作社法》的宣传教育工作。要不失时机地加强宣传教育，积极地组织引导。山东、浙江等省的经验是“政府搭台，能人牵头，农民唱戏”，政府及有关部门，从经济发展要求、认真转变职能和改进管理角度出发去做工作，“参与而不干预，引导而不强迫。”二是要做好试点示范和考评工作，树立先进典型，实行分类辅导，充分发挥其示范引导和带动作用。要明确试点单位工作的指导思想和目标，加强具体辅导，适时组织考评，使试点的“灯”真正拨亮。三是认真加强合作组织骨干及参与组织指导工作的有关人员的培训和辅导工作。这是搞好规范化工作的重要环节，目前这方面工作还很薄弱。建议尽快组织力量，编写有针对性、符合实际需要的培训教材，培训一批“明白人”，组织一批精干的辅导人员队伍，特别是要加强试点示范单位的具体辅导工作，这是加快农民专业合作组织规范化发展的一个切实有效的工作环节。四是制订必要的优惠扶持政策，为农民专业合作经济组织发展创造良好的政策环境。要按照《农民专业合作社法》的精神，研究完善和认真落实对专业合作社的工商登记、财政、税收、信贷、保险、教育培训等方面的扶持政策和措施，形成共同推进的合力，推动农民专业合作社健康发展。

（作者：中国合作经济学会副合长兼秘书长)