农村土地使用权流转的不同模式及评价

文宗瑜

农村土地使用权流转也称“农地流转”，是指农村土地承包经营权的流转、农村集体建设用地的流转、农民宅基地及房屋的流转。之所以称之谓流转，是与国有土地使用权交易相对应而言的，农村土地属于集体所有性质，不能直接交易。与“交易”相比，“流转”是有限制条件的。在某种意义上，农村土地使用权不能直接交易，只能在政策规定的范围内进行有限制性的流转。但是，随着经济体制改革的不断深化，二元经济“隔离带”的逐渐缩小，各级地方政府都在悄悄加大农地流转的力度，试图突破已有的政策规定，各地农民也在自发地尝试一些农地流转的新方式，试图突破传统的收入增长模式。农地流转的创新要求日益强烈，城乡土地交易市场一体化已成必然，认真研究农地流转的态势及新模式，有利于实现政策上的突破，通过政策制定推动农村土地产权制度改革的进一步深化，为建设社会主义新农村及实现城乡社会经济一体化创造条件。

一、农村土地使用权流转的不同模式

无论是地方政府主导的农地流转，还是农民自发探索的农地流转，都带有很强的区域特色。在各地的流转模式中，大多数涉及的是承包地，也有的涉及宅基地，还有尝试承包地与宅基地同时流转的。

(一)“土地换社保”及“农民变市民”的模式

城乡统筹配套改革实验，是中国打破城乡二元结构所推进的一项重要改革。重庆市在2007年6月被确定为国家统筹城乡综合配套改革实验区，重庆市江北区鱼嘴镇双溪村，被确定为“土地换社保”改革的第一批试点村。所谓土地换社保，农民可以以户为单位，自愿放弃承包地和宅基地，政府按标准给予农民一定数额的经济补偿，同时，农民转变为市民。在农民转变为市民后，可继续享有原来的农村合作医疗，老年人每人每月可领195元的养老金(按重庆市城镇低保标准执行)。按照重庆市的规划，“土地换社保”及“农民变市民”模式在试点基础上，将分阶段向重庆市2000多万农民推行。这种带有尝试性的改革，一方面实现了部分农村土地的规范经营，另一方面可以引导农民进城安家。但是，对于如何保证被征地农民生活水平不降低、长远生计及稳定就业，还缺乏制度上及法律上的详细规定。

(二)集合土地进行出租并分红的模式

广东东莞作为加工工业密集的区域，工业与农业争地的现象一直持续。东莞市道滘镇九曲村曾长期实行集合土地进行出租并分红的模式，其做法是：把全村土地的一少部分用做每户的口粮田，大部分集中起来作为工业园规划用地。九曲村把全村大部分土地集中统一规划，在不改变土地集体所有性质的条件下，把土地出租收取租金并给村民分红。但是，这种模式在2008年珠江三角洲工业产品出口持续下滑的形势下，遇到了问题。受全球金融危机拖累，大量在九曲村租地的工厂停业、倒闭以及外迁，村集体出租土地的租金大幅减小，拖欠租金情况日趋严重，村民的分红收益也受到影响。面对这种困境，九曲村集体面临着两个选择：其一是把集合出租的土地重新分给每家每户由农民耕种，其二是把集合出租的土地转变为农业园区，在农业领域招商引资。但是，无论选择哪种模式，把做过厂房的土地再改造为农业用地，既面临着成本消化问题，也面临着污染消除的问题。

(三)土地流转经营合作社的模式

20世纪90年代中后期，随着大多数农民放弃种田外出打工或经商，土地撂荒现象日渐严重。安徽省肥西县三河镇木兰村，是一个有3250口人的大村，全村可耕地6800亩，水面1500亩，村民以水产养殖、捕捞、优质粮油作物种植作为主导产业，是典型的皖中“鱼米之乡”。但是，这仍然无法阻止耕地撂荒现象的加重。2004年经过村民代表大会商讨同意，以互换的方式对农户土地做临时调整，将离村庄近、土地质量和水利条件较好的撂荒地调整给留守农户耕种；把调整出来的距村庄远、地势低洼的土地，集中起来整理后流转给种粮大户，种粮大户交纳租金。2006年，由村领导引导成立了一个由农民自我管理的合作组织——木兰村土地流转经营合作社，其运作模式是：农户将所承包土地的经营权转化为长期股权，将土地的具体经营委托给合作社，按股从合作社获取分红收益。合作社的最高权力机构是股东大会和股东代表大会，接受村民的入股申请，承办土地入股的登记、核准、发放、变更以及红利分配等事项。合作社对于实际可转包的土地，通过招标方式统一对外发包。木兰村土地流转经营合作社为农地流转提供了新的组织载体，解决了一家一户办不了、办不好或办起来不划算的事，也改变了“户户耕地不多、丰产不丰收"的粗放经营现状。

(四)农地使用权资本化的模式

在人多地少的一些东部农村地区，农村土地承包制所导致的土地经营分散化问题日渐突出。山东省枣庄市山亭区徐庄镇大多数村人均耕地较少，从2008年上半年开始尝试“土地流转合作社”模式，支持把一家一户分散的土地进行集中，推动耕种方式向规模化、机械化过渡。第一家土地流转合作社，由8名发起人分别以其土地经营权作价5000元，共计出资4万元作为注册资本金。徐庄镇的这家土地流转合作社，成为中国第一个具备法人资格的商业组织，本着“入社自愿、退社自由”的原则实行三权分立，即入社后土地所有权仍归村集体，承包经营权仍在村民个人手中，土地使用权流转到合作社中。土地流转合作社组建后几个月，就有280户986名村民的2977．3亩耕地加入到合作社。为了支持土地流转合作社筹集资金用于土地经营投入，徐庄镇所在的山亭区政府在2008年9月设立了“徐庄镇农村土地使用产权交易所”，部分农民得到了由地方政府发放的土地使用权证，从而解决了合作社以800多亩土地的使用产权证作为抵押从信用社获取贷款的问题。与此相配套，合作社的保险机制也相应建立，合作社用于抵押贷款的土地不超过1／3，土地使用产权证抵押的年限不超过3年，山亭区政府从财政资金中预支一定数额用于合作社的农业保险补贴，合作社每年盈余中也要提取20％的风险金。

(五)农民宅基地换房子的模式

城乡建设用地增减挂钩试点，是国土资源部过去几年推行的一项改革。天津武清区大良镇2006年被列入国土资源部的城乡建设用地增减挂钩试点。大良镇是个农业镇，农业人口集中，经济以农业产业为主，试点共包括7个村，约2000户，采取“农民身份不变、原有土地承包不变”而继续维持原有的土地承包关系，但是，农民的居住点要变化，通过补偿迁移而实行居住点的集中。农民居住补偿迁移实行搬迁农民1：1换房，在换房中超面积的部分可以允许以680元／平方米到980元／平方米不等的优惠价格购买。因此，当地农民把这一试点称之为“宅基地换房子”。在7个村的农民搬迁到集中的居住试点后，镇政府将这7个村的宅基地复耕为农田。列入国土资源部城乡建设用地增减挂钩试点的地区，可以向国土资源部借一定数量的新增建设用地作为“周转指标”，待到工作结束时，将宅基地复垦得到的农田来偿还周转指标，多余的部分可以作为项目区的建设用地指标，以用于项目区的长远发展。大良镇获得了1000亩的周转指标，7个村宅基地总共可以置换出1500多亩耕地，而集中安置7个村的农民住房约需要460亩地。从大良镇“宅基地换房子”操作看，主要问题是资金投入及成本风险。农民搬迁集中居住，不仅仅是居住点盖房子要投入资金，而且居住点总配套的基础设施建设也是一笔庞大的投入。除此以外，将原宅基地复垦也要投入资金。即使能筹集到资金，投资成本收回带有不可确定性。

二、农村土地使用权流转的资本流入效应

从改革开放之初实行家庭联产承包责任制为农业农村注入活力，到农业农村农民的“三农问题”开始出现及一度日趋严重，既有农地产权制度改革滞后的原因，也有城乡二元结构改革滞后的原因。但是，如果从市场经济发展的内在逻辑看，三农问题的实质是中国农业农村缺乏资本流入机制。随着工业化与城市化进程的加快，资本主要是向城市与工业领域流入，不仅资本不向农业农村流入，而且农民农村的资本还不断流出。因此，从根本上解决三农问题，建设社会主义新农村，必须建立与完善农业农村的资本流入机制。农村土地使用权流转的最大意义或最大作用，就是可以吸引更多的资本流入农业农村。从各地农村土地使用权流转的模式看，虽然存在差别，但是，都能带动三个方面的资本向农业农村流动。

(一)吸引农村居民的资本向农业农村流动

农地流转的经济学效应是在更大范围以更好的方式配置资源，其直接效果是吸引更多“农村能人”愿意从事农地的规模经营。一家一户的农地家庭承包可以调动农民积极性，但是，无法实现农业耕种方式向规模化、机械化转变。而“农村能人”通过农地经营权流转，取得更多农地的使用权后，就要进行资本投入，这些资本投入，既有自己的直接出资，也有其他形式的间接出资。当然，在一段时间内，这种资本流动的规模不可能太大。但是，一旦农地流转配套政策继续出台，就会吸引更多农村居民的资本向农业农村流动。

(二)引导社会资本向农业农村流动

农地流转不仅会吸引“农村能人”关注并参与农地的大规模经营，而且会吸引从事其他领域的投资者关注农业农村所可能出现的投资机会。相对于“农村能人”更关心农业耕种方式转变的投资，从事工业化与城市化投资的人，或许更关心农业园区、农业生态园区、农村宅基地置换等领域的投资。从目前的调查看，现在有大量非农资本都在关注并研究农地流转所带来的投资机会。如果农地流转具体政策与配套制度能够到位，许多非农资本会不断向农业农村流动。

(三)促使政府加大对农业农村的资金投入

农地流转所产生的农业耕种方式转变、宅基地置换新居住房屋等现象，都要求政府给予配套的资金支持。这种配套的资金支持主要集中在两个方面，一是农业农村水利道路等基本建设和农村居民集中居住点配套的基础设施建设，二是农业农村保险机制建立的支持投入。需要强调指出的是，由于自然和社会综合作用的影响，中国已经进入气候灾害频发期，而气候灾害频发期对农业及农村经济的影响相对更大。因此，各级政府要通过财政预算支出，支持农业农村建立灾害保险机制。

三、农村土地使用权流转所要求的配套改革

到目前为止的农地流转仍带有很大的自发性，而且任何一种流转模式都是在一个比较小的范围内尝试。从发展趋势看，会有更多的农村及地方政府推行农地流转。为了防止农地流转走入误区，充分保障农民权益，繁荣农村经济，应尽快推进相应的配套改革。

(一)强化农村集体土地所有权的产权清晰及相应的物权保护

农村土地集体所有的性质不得改变，是农地流转的“一条红线”，目前还不能突破。但是，自家庭联产承包责任制实施之日起，农村集体土地所有权确权登记颁证工作一直滞后。中央政府、省级政府应该就农村集体所有权的产权登记出台更具体的政策，并限定时间完成。如果不强化农村集体土地所有权的产权清晰，农村集体土地的所有权就难以保护。在具体的政策中，应该就农村集体土地所有权确权的程序、村民如何行使权利、农村集体土地被征用程序及信息公开等作出明确规定。依托农村土地集体所有的农地家庭(或个人)承包权、农地使用权、农民宅基地使用权等，是在所有权基础上的物权，同样受法律及政策保护。因此，应该就农地家庭(或个人)承包权、农地使用权、农民宅基地使用权等的物权保护，进行政策上的规定及相应法律完善。

(二)支持农地产权交易市场的建立与完善

农村土地作为一种最重要的资源，其产权交易一直是以行政力量为主导。行政力量主导的农地产权交易，不仅导致资源配置效率低下，而且导致腐败现象严重。因此，应重视并引导以市场力量来主导农地产权交易。建立和完善农地产权交易市场，为农地产权交易搭建平台，已经成为一项紧迫而必须的改革任务。农地产权交易市场在起步阶段，应该是区域性的，各区域市场之间可以进行信息联网，待各区域市场发展到一定阶段，再考虑设立跨省的更大区域市场或全国性市场。农地产权交易市场虽然是有形市场，但是，要着重在如何发挥无形市场作用方面进行创新。无论各区域市场采取何种交易模式，信息公开透明应该成为共同规则。只有公开透明，才能保证农村土地承包权及使用权等产权交易的公平。

(三)允许并引导农民参与各种农业经济组织

农村土地使用权的流转不仅仅受到农民的关注，而且受到了各种利益集团的关注。在农村土地使用权流转中，单个农民或单个农民家庭根本无法与各种利益集团进行博弈。从充分保障农民利益及维护社会稳定的目标及要求看，各级政府要允许农民参与各种农业经济组织，反对农民加入农业经济组织甚至用行政力量进行阻止，会阻碍农村生产关系的变革及农村生产力的进步。只有用经济纽带把农民联合起来，才能进一步解放农村生产力，提高农村经济抗御风险及危机的能力。在全国各地农村土地使用权流转中，出现的一些农业经济组织如土地流转经营合作社、土地使用权联合合作社等，带有自主性、自发性，政府在不进行行政干预的同时，应邀请金融、财务、保险、法律、农业技术等方面的专业人士组成专家团，对合作社的运营进行指导，对合作社管理人员进行相关专业知识培训，引导这些新生的农业经济组织健康发展。

(作者单位：财政部财政科学研究所)