在实践中创新镇级集体资产管理体制机制

——试解读创新体制机制要点

张开元

编者按：从今年第4期起，我们开设“新中国成立60周年征文”栏目，陆续选登相关征文。当前，农村村级集体经济改革正在全国范围内深入开展，而对镇级集体经济涉猎较少。本期刊登《在实践中创新镇级集体资产管理体制机制》一文的作者经过数年的探索研究，提出了镇级集体经济创新机制的意见，使我们深受启迪。欢迎广大读者踊跃赐稿。

一、问题的提出

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（简称《决定》）指出：“加强对农村改革发展理论和实践问题的调查研究……创造性地开展工作”。随着农村改革不断深入，上海闵行区农村集体经济有了长足发展，自2003年至2008年，区农村集体净资产总量年均增长率达13%，至2008年底，净资产总量达146亿元。闵行区委区政府“始终把改革创新作为农村发展的根本动力”，2003年下发了《关于开展村级集体经济组织改革工作的意见》。至目前，已完成21个村级集体经济组织产权制度改革，正在进行改革的有4个。村集体经济改革创新了村级集体资产管理体制及运行机制，促进了集体经济持续发展，建立了村民增收的长效机制，实现了农村生产关系的变革——村民变股民，资产变股权。2006年闵行区委《关于推进社会主义新郊区新农村建设的实施意见》在全市率先提出了“创新镇级集体资产管理体制机制”的制度安排。这一举措具有十分重要的现实意义。自2003年以来，区农村集体净资产总量的一半以上集中分布在镇级集体经济组织层面上，有的年份占近60%。在镇级集体经济日益壮大的今天，如何从理论与实践的结合上进行镇级集体资产管理体制机制创新，为破解城乡两元结构，实现“在城乡一体化进程中走在全国前列”这一目标提供发展动力？这是摆在我们面前的重要课题。闵行区集资委2005年在颛桥镇率先进行试点，2007年梅陇镇及2008年虹桥、浦江等镇积极探索，收效较好。

二、创新的目标、原则及架构

《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》（国发【1995】35号）提出“逐步建立起产权明晰、权责明确、民主监督、科学管理的集体资产管理体制和运行机制，确保集体资产保值增值”。多年的实践探索表明，要达到国务院提出的“十六字”体制机制目标，必须遵循“三分离”原则，即镇政府的社会公共管理职能和集体资产所有者管理职能相分离；集体资产管理、监督职能和集体资产运营职能相分离；集体资产出资者所有权和企业法人财产权相分离。镇集体资产管理委员会代行镇级集体经济组织成员大会的职能，是镇级集体资产所有者代表，行使所有者权利，是镇级集体资产的监督主体；镇集体资产管理办公室是镇集体资产管理委员会的办事机构，同时又是镇政府的一个职能部门，专司本镇集体资产监督职能；镇资产投资经营公司是经工商登记注册的特定企业法人，是资本（资产）运营经济组织。通过对其功能进行整合与完善，经镇集体资产管理委员会授权，使其成为资本（资产）经营的市场主体及投融资的载体，确保集体资产保值、增值。完善与创新后的镇级集体资产管理体制将形成出资人及监管者→资本（资产）经营者→企事业单位三个层次。

三、创新体制机制要点

1.整合镇资产投资经营公司功能，对资产分类监管

镇资产投资经营公司作为镇集体资本（资产）运营经济组织，闵行区各镇通过对其进行功能整合及资产重组，强化了公司功能定位，提高了镇集体资本（资产）的影响力及带动力。颛桥镇自2005年开始将镇级经营性及闲置集体资产（主要指房屋、土地）统一授权给镇资产投资经营公司实行集中整合、集中经营和集中管理。3年多来，收回工业厂房18户，商业、住宅等14户，事业单位用房16户。其中大多数房屋土地产权办到镇资产投资经营公司名下。合计收回房屋建筑面积近12万平方米，土地面积达25万平方米，同时投入数千万资金，改造老厂房2万多平方米，既壮大公司固定资产规模，又提高了年租金收入。

各镇在对资产投资经营公司功能进行整合时，集体资产实行分类监管。即镇级经营性及闲置的集体资产统一由镇集资委授权委托给镇资产投资经营公司或其他镇级集体经济组织集中整合、经营和管理，实施资产的保值增值管理；镇级非经营性集体资产（主要是行政事业单位房屋、土地等办公用资产）统一由镇集资委授权委托给资产使用单位或机关事务管理机构实施资产的保全管理。

2.实施镇级财政与集体经济分账管理，增强政府社会管理职能 

在创新镇级集体资产管理体制机制过程中，闵行区各镇结合镇级财政“两个集中”管理（集中管理、集中支付）实施了镇级财政与集体经济分账管理，分别执行不同的财会制度。实施分账管理是解决多年来一些方面存在的产权不明、权责不清、管理混乱现象的制度保障，是落实《决定》提出的“着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能”和“全面提高财政保障农村公共事业水平，逐步建立城乡统一的公共服务制度”的需要。

分账管理的前提是要做好资产清查和产权界定工作，通过资产清查，摸清家底，核实资产；通过产权界定，分清国有资产和集体资产，明晰资产所有者主体。

实行分账管理要明确政府提供社会公共产品和服务的责任边界与镇级集体经济组织支付的责任边界。凡应由镇级财政承担并提供社会公共产品和服务的，由镇级财政按照各行政、事业单位的预决算管理方法来解决；凡镇级为发展壮大集体经济、改善投资环境、建立新的经济增长点所开发的项目及直接或间接为集体经济服务的事项，均由镇级集体经济组织承担支付责任。如，近年来很多镇为发展壮大集体经济投入大量资金回购工业厂房及商业用房，均由镇资产投资经营公司或其他镇集体经济组织支付，改变了过去可能由镇财政支付或支付账目管理混乱的现象。个别情况，按程序批准可特殊处理，但要明确其权属关系。同时，要积极探索建立和完善以镇级财政为保障，集体经济为辅助，社会力量积极参与的社会公共事业投入机制。

3.创新资产运行模式，提高集体资产带动力

农村集体企业产权制度改革使集体资产经营形态发生了根本变化，即从原来的产品生产经营形态转变为资本（资产）经营形态。经营形态的转变促进了集体资产运行模式的转变与创新。运行模式的创新主要体现在更新发展理念，转变经济发展方式上。多年来，闵行区一些镇依托国家重大项目（漕河泾开发区、闵行开发区、紫竹园区、虹桥综合交通枢纽等）的辐射效应，努力与本镇规划有机对接，产业有效融合，结构不断优化，投入大量资金，改造、开发工业园区、楼宇经济，同时通过整合、兼并、重组、置换等手段扩大集体资产规模，放大集体资产乘数效应，实现产业集聚。一些世界500强的先进制造业、现代服务业企业，研发中心、总部经济等在各镇集聚，彰显了集体资本（资产）的强大带动力。目前，虹桥镇以楼宇经济、现代服务业为主的第三产业比重占GDP的60%，提出了“精细化建设、精细化管理和精细化招商”的楼宇经济管理新模式。“十一五”以来各镇GDP及镇级集体净资产总量年均增长率都在两位数以上。实践证明，创新集体资产运行模式，为先进制造业与商业、物流及各类现代服务业打造物业载体，提升产业能级，形成了区域经济持续发展新的空间。

4.建立资产信息化台账，实现监管机制创新

至2007年底，闵行区农村集体净资产总量达126亿元，如此庞大规模的集体资产，采用手工纸制方式记录台账已不能满足形势发展及管理的需要，亟需用信息化手段建立监管系统。

2007年浦江镇率先建立了覆盖镇、村（含队）集体资产信息化台账。2008年浦江镇的经验在全区推广，完成了100个村级单位资产台账建设。按计划今年要完成全区各镇级企事业单位资产信息化台账建设。资产信息化台账主要包括四大模块：资产负债日常管理系统、财务报表分析系统、资产处置业务审核审批系统、预警系统。而各大模块又包含具体内容，如资产负债日常管理系统包含债权债务、土地、房屋及构筑物、设备、对外投资、其他长期资产等。2年多来，资产信息化台账工作已初见成效。基本解决了各单位以往存在的资产及财务管理中信息不及时、不全面、不准确等问题，保证各项数据的真实性、准确性和安全性。在资产台账平台上，利用信息化手段，实现区、镇、村三级动态监管；利用台账的预警功能，及时发现问题，由事后监管向事前监管延伸；利用台账的查询功能，村民可就关心的重要问题进行实时查询，真正享有重大事务的知情权、监督权；利用台账的统计汇总功能，全区上百亿元的农村集体资产家底清晰。与过去的监管方式相比，无疑是监管机制的创新。资产信息化台账建设是落实《决定》提出的“健全农村资金、资产、资源管理制度，做到用制度管权、管事、管人”要求的有力抓手。

（作者为上海市闵行区集体资产监督管理委员会高级经济师）