农村集体资产管理的法律问题研究

方志权

一、产权归属

1995年《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》规定，农村集体资产是指归乡、村集体经济组织全体成员集体所有的资产。属于组(原生产队)集体所有的资产，仍归该组成员集体所有。《宪法》第10条规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家即全民所有的以外，属于集体所有”。

但在法律上关于“集体所有”到底属于集体所有制“组织”所有，还是属于集体组织内的“成员”所有，有关解释是互相矛盾的。《民法通则》第74条第1款规定:“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有”（即集体组织成员所有），《物权法》也做类似的规定，而《中国大百科全书·法学》则认为，劳动群众集体所有权，是指“劳动群众集体组织的所有权”（即集体组织所有）。显然前者的解释更具权威，但后者的解释则有其存在的基础。不论集体资产属于集体“成员”还是属于集体“组织”，将集体资产归属追踪到个人时，集体资产应属于集体组织全体成员所有。就一个具体的村而言，集体经济组织有多少资产，特别是可计量的经营性资产如流动资产、长期投资、固定资产、无形资产等，每个集体经济组织成员又拥有其中的多少股份，集体经济组织成员并不清楚。有人形象地描述村民与集体资产的关系是“人人所有，人人没有”，“玻璃箱子，看得见摸不着”。模糊的产权关系在公权难以监督的情况下，只能沦为“实际控制者所有”，即少数村干部的所有，农村集体资产流失严重也就不是什么奇怪的事情了。

从农村集体经济当初产生的实际情形看，当初实行“合作化”，是“入社自愿，退社自由”，入社土地的多少对收益分配有影响。这是一种典型的“按份共有”所有权。但是,后来这个“按份共有”所有权在实践中发生了变化。首先，在合作化的操作中对农民实行强制是普遍现象，“共有”所有权的选择不是多数农民的主动要求。其次，退社自由实际上并未实行，农民不可能将土地从“集体”中带出而变成私人业主。如果农民要退出，他就必须放弃土地。现行《土地管理法》依然是这样规定的。于是，集体经济的“按份共有”也逐渐变成了特殊的“共同共有”。

根据《物权法》第95、97条的规定“共同共有人对共有的不动产或者动产共同享有所有权。处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。”以及第100条的规定“共有人可以协商确定分割方式。”《物权法》中规定处分“共同共有”的不动产或者动产，应取得全体共同共有人的同意，而且全体共同共有人还可以协议分割共同共有的不动产或者动产。而《物权法》第五章中有关“集体所有权”规定，处分“集体所有”与处分“共同共有”不动产或者动产的方式并不相同，《物权法》第59条规定“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”并经本集体成员依照法定程序决定“土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包”、“个别土地承包经营权人之间承包地的调整”、“土地补偿费等费用的使用、分配办法”、“集体出资的企业的所有权变动”等事项。而根据《土地管理法》和《农村土地承包法》，关于农村集体所有土地承包只需要村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准，并不需要全体村民一致同意。另外，农村集体所有的不动产或者动产，其集体成员也不能通过协商一致的方式予以分割，如村民并不能通过协商一致的方式对集体所有土地进行分割。因此，目前的农村集体所有关系既不是按份共有也不是共同共有，而是一种特殊的共有关系。

笔者认为应在国家立法上予以明确，对农村集体资产的产权归属应与宪法表述相一致。农村集体资产是指归乡、村集体经济组织全体成员集体所有的资产，强调全体成员的集体所有，并按照这一原则具体操作实施。因为只有这样的立法思路，才能避免在农村集体资产管理操作中的大面积“翻烧饼”问题。

二、成员资格

村集体经济组织成员的资格认定是为了确定集体财产的归属和利用。农村集体财产是一种特殊的财产，既凝聚着集体组织的整体利益，也凝聚着集体成员的个人利益，而且集体组织的整体利益说到底也就是集体成员的共同利益。因此，集体成员的身份与集体所有权是不可分离的。在落实具体政策过程中，如何界定集体经济组织成员，即如何界定集体资产“谁有份”，成为农村集体资产管理工作的最棘手问题。

目前农村集体经济组织成员的身份认定无法可依，如何成为集体组织成员，法律对此并无规定。

在实际工作中，农村集体经济组织成员的身份认定都各不相同。但归纳起来，主要是以户籍作为集体经济组织成员的标准。需要指出的是，这种以户籍作为集体经济组织成员的标准在各个地方的执行情况也是不同的。在我国大部分经济较发达的农村地区，对在家庭联产承包责任制实施以后户口迁入本村的村民，不给予集体经济组织成员资格。村民认为农村集体经济组织是过去农户拿着自己家的土地和生产工具等生产资料形成的经济组织，具有排他性；如果要成为其中一员，享受集体经济组织的权益，必须经过集体经济组织集体讨论通过后才能成为集体经济组织成员。迁出要被取消成员资格，迁入不给成员资格。

事实上，我国集体土地制度注重公平性，集体土地的生活保障功能使得土地等资源性资产的承包权按人（户）平均分配，土地等资源性资产非劳动所得，这种平均分配农村集体经济组织成员是接受的。而经营性资产是劳动积累的结果，即集体经营性资产是集体经济组织成员通过集体劳动，将劳动工资的大部分和待分配利润的大部分作为集体积累用于集体经济发展。“新”、“老”集体成员对经营性资产的贡献不同，对经营性资产及其收益分配就不能简单地在“新”、“老”集体成员间平均分配。

确认农村集体经济组织成员的身份需要一个明确的标准。而这个标准不能由集体经济组织自己定。笔者认为，对这一问题各地可根据情况，出台有关地方性法规和规范性文件，规定集体组织成员身份认定标准。总体考量是：农村集体经济组织成员资格的确认基于由本组织较为固定的成员所组成的具有延续性的共同体，其成员原则上应该在本组织所在地长期固定地生产、生活，形成事实上的权利义务关系及管理关系，并结合是否具有依法登记的本组织所在地常住户口来进行确认。在此大前提下，对一些特殊或者疑难问题，可充分尊重村集体经济组织的自主权。

据对全国不少发达地区的实践进行观察与总结，以“特定时间村民户口+对集体资产贡献大小”作为依据，是目前能够找到的界定成员资格的有效方法，将其作为认定成员资格的依据，既比较合理也具有可操作性。

农村集体经济组织成员资格界定大致有两个范畴：一般农村集体经济组织成员资格的确认和特殊群体人员成员资格的确认。后者还可分为两个类别：一是具有户籍并居住在本农村集体经济组织内，但未能尽义务的人员，如未成年人、老弱病残和其他丧失劳动能力的人；二是长期居住在本组织所在地，尽义务而没有户籍或户籍已迁移出去的人，如超生子女、服役军人、就读在校大中专学生、户籍已经迁移而人还没走的外嫁女、倒插门女婿、服刑人员、代耕农等等。借鉴广东的做法，农村集体经济组织成员可区分为自然成员、保留成员和表决成员三种类别进行界定。

综上，笔者认为，鉴于各社区群体人员的情况具有特殊性，在符合法律政策基本精神的前提下，成员资格的界定应充分尊重农村集体经济组织的自主权，农村集体经济组织成员资格的界定遵循“依据法律、尊重历史、照顾现实、实事求是”的原则。

三、改制运作

目前在农村集体资产改制运作方面缺乏相关法律法规。而集体资产股权设置则在农村集体经济组织改制中是争议很大的一个问题。

一般来讲，人口股(类同于基本股、户籍股)、劳龄股(劳动贡献股)这两种个人股都会予以设置，这两种股权是对村民的集体身份和为集体所做贡献的认可，是必要的股权设置。其中，人口股是每个具有社区户口的人员均可获得的股份，它集中体现了“社区性”。人口股占集体净资产的比重和收益分配方案由集体经济组织成员民主决定。劳龄股是按照劳动年限和劳动贡献量化到集体经济组织成员的股份。为了体现转居转工人员和现有集体经济组织成员之间的区别，劳龄股可分为优先股和普通股。其中，已转居转工人员持有优先股，享有优先收益权和优先资产处置请求权，但不参与企业经营管理。本集体经济组织成员和留职集体经济组织成员(征地转居后未领取劳动力安置费、由集体经济组织安置的集体经济组织成员)持有普通股，包括按劳动年限量化的股份和以现金形式新人的股份，参与企业经营管理。

在改制中，还要充分考虑村民履行国家、社会和社区义务的需要。例如，具有村民身份的复员军人，其义务兵服役期间也要计算为农龄;村民被拘役、劳教、逮捕、判刑的，期间不计算劳龄;先在乡企事业单位工作后回到村集体单位工作劳动和外谋职业人员，只计算在村集体工作劳动年限;先在村集体参加工作和劳动，后到乡企事业单位工作劳动的人员，也只计算在村集体参加工作劳动的年限，等等。

除了基本的人口股和劳龄股，不少地方还设置有奖励股(类似于特殊贡献股、法人股)。但是，如果经营管理层获得的股份过多，容易产生干群矛盾，导致村民抵制改革，阻碍改制。因此，恰当地设置奖励股的比例是一个重要的问题。

是否设置集体股在农村集体资产管理改制运作中也存在很大的争议。现阶段设置集体股有一定的现实原因。一是由于农村集体经济是和村行政相联系的，它所拥有的资产中，包含一些当前难以量化的部分。二是在城市管理体制配套改革未实施之前，要保证转居后的社区集体福利以及公共物品供给，如公益设施、成员退休金、医疗统筹等不致因集体经济组织改制而降低，集体需要有一定的资产积累以及源源不断的收益做后盾。而集体股的分红所得为社区组织的运作、社区福利等提供了物质保障。但是，集体股又确实存在一些缺陷，持有者主体仍不明确，不利于吸收社会资本以及资产运营，不利于企业的发展。

近年来，上海在农村集体资产改制运作中的主要做法。在清产核资的基础上，根据实际情况合理设置股权和确定折股量化的范围，将集体资产量化到集体经济组织全体成员。股权设置原则上以集体经济组织成员参加劳动的时间为依据，股权量化的范围和对象参照本市有关撤制村、队时处置集体资产的政策确定。可设立一定比例的集体股，集体股的比例应根据村净资产规模大小合理进行设置，一般不超过20%，主要用于村公益事业开支，集体股占总股本的比例由村集体经济组织成员大会讨论决定。对集体股使用情况要建立监督机制，并实行公示。对撤制村原则上不设立集体股。同时，不设立岗位股。在具体操作过程中，可制定相关改制激励办法，根据实际业绩，实行薪酬考核奖励，以调动村干部改制的积极性。为保证公平、公正，在村级集体经济组织改制量化股权时，不设立增配股。改制后，为发展集体经济需要，需设增配股的，应由村集体经济组织成员大会讨论通过。以农业专业合作社登记改制的社区股份合作社，应按照农民专业合作社相关法律法规，提取一定比例的公积公益金。以公司法登记改制的社区股份合作企业，按照公司法相关规定执行。村集体经济组织成员的股权可以继承，但不得退股。改制后，为确保农民保留长期的集体资产收益权，股权在一般情况下不得转让，但如遇村民死亡等情况，可以通过规范、合法的程序在本集体经济组织内部进行转让。量化的集体资产原则上以股权形式兑现。离开本集体经济组织的插队落户知识青年、已死亡村民等的股权可以现金形式兑现。具体兑现形式应由集体经济组织成员大会讨论决定。

笔者对最棘手的集体股设置提出如下对策：在集体资产处置之初设置集体股，在未来对其实施逐渐减持，收回的资金可用于设立专项基金，解决设立集体股时所要解决的诸如公共管理、集体福利以及撤制前己经退休人员的养老和医疗费发放问题。当然，也可以不设立集体股，这种情况下就应当在企业收益中保留一定数量的公积金，用于发展社区福利。一旦设置了集体股，就引发了集体股权的所属与控制间题。不可分割的集体股权属于谁?集体股权由谁来控制?这两个问题解决不了，集体资产仍得不到很好的处置，集体产权主体仍然被虚置，产权关系依然模糊不清，政企仍然不分，权责仍然不明。对此应谨慎。

（作者单位：上海市农村经营管理站，本文有删节）