李志昌：加强改革“顶层设计”

改革是发展的强大动力。30多年的改革，推动我国经济社会快速发展，综合国力大幅提升，人民物质文化生活显著改善，改革成效不可否认。但是，近些年来，在改革具体实践过程中，由于认识偏差和方法不当，在某些方面、某些领域，也出现了一些问题。

第一个问题是改革基层化。一些重要的改革仅仅停留在基层，难以上升到宏观层面或推广到全局。很多基层的改革探索，经常发生“人去政亡”的情况。这些现象，严重挫伤了基层改革探索的积极性，而且还助长了一些反对改革、阻挠改革的不良风气。

第二个问题是改革局部化（或改革“碎片化”）。一些改革局部化设计、单方面推进，没有系统整体谋划，缺乏配套协调性。这样的改革，从局部角度看，出发点和愿望是好的，但在实施过程中往往产生各种预料不到的矛盾和冲突，本来想解决的问题没有得到解决，反而引起新的问题。

第三个问题是改革利益部门化。某些主导改革、制定改革政策措施的部门，不从全局角度考虑，而从部门利益出发，改革政策措施倾向于维护部门既得利益、追求部门更大利益，这种现象实质上是“改革垄断”。这样的改革，不仅得不到社会普遍拥护，反而产生新的社会利益矛盾。

第四个问题是改革各自为政、各搞一套，造成改革变形。在某些地方、领域，改革决策不科学，改革手段不正当，改革措施不合理。有些改革，对中央的改革精神“层层截留”，想执行就执行，不想执行就不执行。有些地方，对中央的改革精神“只说不做”。

第五个问题是改革不严肃，随意性突出。有些地方的改革，以少数人或个别人的意志为转移，根据少数人或个别人的观点和主张可以推出一项改革，也可以终止或废除一项改革。不断翻新花样，反复折腾，改革就像儿戏。这样的改革，没有好的效果，反而产生损失，造成人们对改革的信任度下降，无谓消耗人们的时间和精力，造成社会资源浪费。

第六个问题是出现了“改革冷漠症”。改革口号一直在喊，大家听得多了，但是很多人们普遍关注的重要改革没有明显推进，久而久之，人们产生了听觉疲劳，对改革的期望值降低，产生了“改革冷漠症”。

以上这样问题的产生，原因是多方面的，但一个重要原因，就是忽视或弱化了改革的顶层设计和总体规划，“自上而下”的改革推动力不强。

改革的顶层设计和总体规划，是我国改革必须坚持的一个重要方针。这个方针所强调的是，在我们这样一个人多地广、社会领域广泛、情况十分复杂的国家，重大改革必须坚持“自上而下” 的基本路径。中央要加强对改革全局、改革进程的指导和调控，有力推动改革。我们讲“宏观调控”，不能只局限于经济活动，对改革活动也应该进行宏观调控，即要加强改革的顶层设计和总体规划。

“顶层设计”就是要设计改革总体方案和基本模式，“总体规划”就是要对改革全局和改革进程进行系统配套安排。全局性重要改革的基本精神、基本要求、基本原则，往往是以《决定》、《意见》、《通知》的形式提出的。但不能仅仅停留在此，还应科学设计总体方案和基本模式，作出总体规划，改革才能有效地自上而下、覆盖全局地推进。避免改革中出现“上面有精神、下面不遵循”的现象。

顶层设计是一个“自上而下、逐步精化”的过程。改革的顶层设计应注意三个问题。第一，要有整体视角、全局构想。第二，“设计”要把理论性、原则性的构想转化为可操作、可执行的具体方案。第三，要注意各种设计之间的协调性。

在强调“改革顶层设计和总体规划”的同时，《建议》也提出要“尊重群众首创精神”，这两者并不矛盾。在改革中，要坚持“自上而下”的基本路径，也要重视“自下而上”的探索路径。现在改革中出现一种现象，就是“高层紧迫，基层积极，中层梗阻”，问题在于“自上而下”的路径和“自下而上”的路径没有很好对接。当前的改革，一个重要问题，就是要通过“自上而下”和“自下而上”两种力量的对接，来突破“中梗阻”。坚持“改革顶层设计”和“尊重群众首创精神”统一，通过“自上而下”和“自下而上”两条改革路径的有效对接，才能有力推进各领域改革，使改革进程沿着正确方向前进。