企业国有产权交易纠纷案件实证分析

——以上海市第二中级人民法院为视角

钟可慰  王晓梅

编者按：本文通过大量的案例，分析了企业国有产权交易的情况、特点和存在的问题，并提出了进一步规范国有产权交易的对策与建议。这对规范作为公有制经济的集体产权交易，加强对集体企业产权交易的监督和管理同样具有借鉴之处。

企业国有产权交易是指企业国有产权转让主体在履行相关决策和批准程序后，通过产权交易机构发布产权转让信息，公开转让企业国有产权的活动。随着新的国有资产管理体制的建立和国家在国有资产管理模式上从管理企业到管理产权的转变，国有产权交易规模逐步扩大。实践中，因国有产权交易而引发的相关案件因其政策性强、法律适用难，已成为商事审判的难题之一。近期，我们对2005年至2010年间上海第二中级人民法院（以下简称上海二中院）审理的国有产权交易纠纷案件的审理情况及存在的问题进行分析，并提出相应的建议与对策。

一、基本情况和特点

（一）案件基本情况分析

上海二中院自2005年至2010年以来，共受理各类国有产权交易纠纷案件44件，除2005年偏高外，其余四年分布较为平均。由于企业产权形态分为案物、股权和债权三大类，其中交易形式以股权为主，占交易量的90%以上。而上海二中院受理的相关案件中，涉及国有股权的案件为39件，国有普通债权的案件为5件（不包括国有金融类债权），分别占收案总数的89%和11%。

（二）案件特点

1、影响面广，社会关注程度高。国有产权交易不仅仅是简单的民事行为：从交易标的上看，它所处分的是涉及面广、数额较大、受公众关注的国有财产；从交易结果上看，它往往导致财产性质从公有到私有的直接转变；从交易影响上看，它会带来现有利益格局的重大调整，也会伴随着出现国有资产流失、职工下岗裁员等问题。相关案件在审理时，呈现当事人来信多、职工来访多、督办交办案件多的“三多”现象。

2、政策性强，法律适用难度大。国企改革本身是为了解决我国国有企业长期以来存在的因所有者缺位而导致的效率低下问题，是计划经济向市场经济全面转变的关键一步，带有很强的政策导向性。虽然自上世纪90年代以来，我国颁布了许多有关国有产权转让方面的规范性文件，但在形式上基本属于法律位阶层次较低的行政规章。在《中华人民共和国企业国有资产法》于2009年5月1日生效之前，审理相关案件往往面临无法可依的局面，只能参照相关政策性文件的规定。即使在该法生效后审理之前的案件，也常处于“法不溯及既往”的尴尬境地。

3、名为收购国有股权，实为取得房、地使用权的情况多发。由于国有企业的土地大都属于行政划拨，房产大都为租赁，故资产转让评估时往往估价很低甚至“零估价”，同时占地面积大、地理位置好，因此这类国有企业的股权成为一些房地产企业、民营企业眼中的“香饽饽”，它们经常通过产权交易形式来达到取得土地、房产使用权的目的。审理中发现，涉及此类情况的案件为13件，占30%。

4、转让以协议方式为主。审理中发现，90%的国有产权交易以双方协议方式完成，而通过拍买、竞价等竞买方式进行交易转让的情况较少。我们认为，国有产权与证券不同，不是标准化产品，故协议方式虽然不能实现国有资产最大限度的保值增值，但仍是交易方式的主流，在此形式下应通过协议加竞买的“鸡尾酒”方式以防止渎职、受贿等犯罪行为的产生。

5、原企业债务的承担问题易产生纠纷。由于国有产权交易合同多为格式文本，往往约定原债权债务由老股东负担，而审判实践中，由于企业债权债务的形式和种类较为复杂，如企业税费、职工安置费用、因原企业产品质量引发的赔偿金负担、原企业的对外担保等，双方当事人经常会因上述债务是否属于约定的债务、应由谁承担等引发争议。

二、存在的问题

（一）转让程序不够规范

根据规定，国有产权转让应当在依法设立的产权交易机构中公开进行。但在审理相关案件中发现，仍有部分国有产权交易未进场交易，约占相关案件的20%。还有的表面上虽然进场交易，但私下却通过指定交易对象（根据指定对象的特殊情况设置特别条件）、订立阴阳合同（如备忘录、补充协议）等方式规避国家规定。交易程序的不规范容易造成暗箱操作、导致国有资产流失。

（二）交易合同有待完善

国有产权交易合同通常为产权交易所制订的格式合同，内容比较简单。而国有产权并非股票、债券等标准化产品，其交易形式多样、内容复杂、合同主体情况各不相同，一律使用格式合同容易因合同未约定或约定不明而引发争议，如对企业或有债务如何承担等问题。

（三）转让评估存在疏漏

根据规定，企业国有产权转让价格应以有相关资质的资产评估机构作出的评估报告作为参考依据。审理中发现，虽然绝大部分产权转让都有评估报告，但不少评估机构缺少客观性、独立性，存在形式上走过场的情况；我们还发现，不少评估报告仅以账面记载为依据，而未考虑企业实际状况，如不少国企改制或转让前，实际已通过公房租金和市场租金的差价获取无风险收益，但评估时仍未考虑房屋使用权隐含的财产价值，最终不仅造成国有资产隐性流失，还引发职工的不满甚至上访。

（四）交易规则仍需细化

虽然产权交易规则于2009年进行了较大的修订，但仍有诸多细节需要规范和细化，特别是相关信息披露和变更等。文件规定，产权转让公告的受让条件原则上不得变更，只有在特殊原因下才能变更，但文件并未对特殊原因作出明确界定，缺乏操作性。同时，对于信息公告变更的事实如何适当履行告知义务、对于变更后的信息公告是否必须在同一媒体进行公告，规则中均无明确规定。

三、对策与建议

（一）贯彻落实相关法律法规，严格国有产权进场交易制度

1、严格执行进场交易制度，加大监督力度。深入贯彻公开、公平、公正原则，以《企业国有资产法》、《企业国有产权交易操作规则》及《金融企业国有资产转让管理办法》等相关法律规章作为指引，采用“科技加制度”的方式，确保符合规定的国有产权全部进场交易。

2、适当减少协议出让数量，逐步提高竞价转让比例。现阶段可根据企业实际情况，由国资监管部门选择产权出让方式，并力争通过几年时间逐步过渡到以竞价转让为主、协议出让为辅以及先竞价再协议、竞价协议双结合等国有资产转让方式，以更大限度地使国有资产保值增值，减少暗箱操作空间。竞价转让方式确定后，应以网络公示等形式规范信息披露，严格按照《企业国有资产法》等相关法律法规规定的内容、方式、时间，披露企业国有产权转让信息，广泛征集受让方。

产权交易所应做好资产评估、招投标、信息披露等环节，努力营造公开转让、公平竞争、公正交易的市场环境，依法构建规范有序的新型产权交易平台。同时，加强与纪检、监察、审计等部门对产权交易实施全过程监督，确保国有资产在交易场所内的规范交易。

（二）重视及规范资产评估与财务审计等中间环节，强化中介组织自律与监管

国资监管部门应从规范市场秩序、促进中介机构的公正与诚信出发，建立健全资产评估事务所、会计师事务所等中介机构的市场准入制度，规范国有资产评估、审计机构的选定方式，如采取编制机构准入名册、电子摇号选定、年度末位淘汰等制度。

中介机构的行业协会组织应协助政府起到行业管理、促进市场规范建设、强化自律性监管及防范风险的作用，配合相关部门对中介机构弄虚作假、欺瞒信息等违法行为进行严肃查处直至清除出行业。

产权交易所和行业协会应共同加强对中介组织从业人员的业务培训、道德教育，对违法违纪行为建立相应的惩罚制度。

（三）进一步完善产权交易合同

1、对或有债务应明确约定及风险提示。

2、可约定一定期限内，国有企业享有回购权或特殊收益分享权。

3、严格限制以补充协议等方式对合同重要内容进行变更。

4、引入分类示范交易合同和第三方审核制度。

（四）进一步完善产权交易操作流程

1、细化产权转让信息公告变更规则。一个规范、有序的产权交易市场，必须有明晰、完善的产权转让规则。产权转让信息公告变更规则作为产权转让规则的重要组成部分，亦应清晰、明确、合理、合法。

2、完善产权交易所在履行市场服务中的应尽义务。（1）审核义务。在收到产权出让人提交的《信息发布申请书》后，应仔细审核转让标的项目的各项要求，确保使所发布的交易信息内容准确、完整，含义明确。对于申请信息公告变更的，亦应审核产权出让批准机构出具的对申请变更事由的合理解释、重新提交材料的真实性、完整性和有效性，保证信息公告变更合法合规。（2）告知义务。在交易信息公告变更之后，交易所收到举牌申请的，对于信息公告变更事项，应及时主动予以充分告知，并将告知程序固定化、证据化。这不仅可以保证意向受让人获取交易信息的准确性，提高交易的成功率，也有利于增强产权交易机构自身风险防范能力。（3）说明义务，在履行告知义务的同时，还应对变更事项所涉及的事实、正

当理由以及通过审批的情况予以相应的披露和说明，以充分尊重和保护举牌申请人的合法权益，促进产权交易市场的公开、公平、公正。

3、加强对执业会员监督和管理。会员是产权市场交易主体和交易平台联系的纽带，是产权市场运作不可缺少的重要环节。建议加强对会员的业务指导和管理，切实发挥产权交易机构的信息功能、服务功能和场所功能，并通过功能的发挥，形成促进产权顺畅流转的市场机制。

（作者单位：上海市国资委、上海市第二中级人民法院，本文有删节）